落實帶薪休假，頂層設計待重啟

謝嚴興

近日，一項針對24個國家的調查顯示，有超過1/3的受訪者表示更加期待增加帶薪休假而非漲薪，而一份國內的調查卻顯示，盡管公眾愿意通過帶薪休假出行旅游的比例已接近80%，實際落實到位的比率卻只有50%左右。

在2014年接近尾聲之際，回首多年來那些擁擠不堪、奔波勞累的“小長假”、“黃金周”，真正的帶薪休假卻依舊是“猶抱琵琶半遮面”。到底是什么原因導致了帶薪休假制度多年來難以落地呢？

“帶薪休假”是勞動者的基本權利

休息和休假是勞動者最基本的權利，帶薪休假制度正是近代西方工人運動的成果。1936年6月，法國眾議院開啟了在法律上確保職工帶薪休假權的先河，規定所有職工只要在一家企業連續工作滿一年，便可享受每年15天帶薪假期。如今，帶薪休假已經成為了國際社會的慣例和共識。

在我國，“帶薪休假”法律上全稱為“帶薪年休假”，通俗地講是指勞動者在某單位連續工作1年以上，就可以每年享受一定時間的帶薪假期，也就是我們通常意義上講的“年假”。早在1991年中共中央、國務院就下發了《關于職工休假問題的通知》，規定職工年休假的天數要根據各類人員的資歷、崗位等不同情況有所區別，最多不得超過兩周。

2008年1月1日，我國開始實施《職工帶薪年休假條例》（以下簡稱《條例》）。同年9月18日，開始實施《企業職工帶薪年休假實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）。帶薪休假自此有了法律依據。根據《條例》要求，機關、團體、企業、事業單位、民辦非企業單位、有雇工的個體工商戶等單位的職工連續工作1年以上的，享受帶薪年休假。單位應當保證職工享受年休假。職工在年休假期間享受與正常工作期間相同的工資收入。職工累計工作已滿1年不滿10年的，年休假5天;已滿10年不滿20年的，年休假10天;已滿20年的，年休假15天。

“落實”遠比“推動”艱難

盡管我國早在2008年《條例》就已經正式實施，人力資源和社會保障部隨后也公布了《實施辦法》，但對大多數國人而言，帶薪休假更像是一種“紙上的權利”，而對企業來說，《條例》和《實施辦法》中的相關規定幾乎毫無約束力，相關“法律責任”充其量也只是“責令改正”而已，最嚴重的后果也不過是“申請人民法院強制執行”。

2014年8月，國務院公布《關于促進旅游業改革發展的若干意見》，明確提出應將帶薪年休假制度落實情況納入各地政府議事日程，在一份旨在促進旅游業改革發展的文件中，出現“切實落實職工帶薪休假制度”的規定，未免有些怪異。一來，《條例》和《實施辦法》尚且對帶薪休假的落實無效，更遑論以促進

旅游為目的的一紙紅頭文件了;二來，難免也給人這樣一種錯覺：要讓國民為旅游產業作貢獻，才想起來還有帶薪休假的大市場尚未“挖掘”。

《關于促進旅游業改革發展的若干意見》提出：“切實落實職工帶薪休假制度，鼓勵職工結合個人需要和工作實際分段靈活安排帶薪年休假?！逼鋵崳皫叫菁佟辈⒉荒苤共接凇肮膭睢?，關鍵在于企業“準與不準”?；蛘哒f，“帶薪休假”與“保住飯碗”之間是否存在不可調和的矛盾。在筆者看來，帶薪休假首先要作為勞動者應享有的權利，其次才是商機。

權力落地路漫漫

當前《條例》和《實施辦法》存在不少“語焉不詳”的缺陷，給執行者帶來不少困惑，有的條款甚至前后矛盾，凸顯出其立法技術的粗糙。要讓帶薪休假落地，重要的不是在政府文件和工作會議上一次又一次地重申，而是要拿出具體的行動，以求真務實的態度對現行法律法規進行修改，使之貼近社會實踐且具有可操作性。

●“累積工作年限”如何統計

《條例》規定，職工的年休假天數，是根據其自身累計工作年限（包括在本單位和以前的單位合計的工作年限）來確定的。那么作為企業方，查清職工的累計工作年限就十分必要，一旦統計失誤，今后就有可能發生勞動法律風險。但國家并沒有對查清職工的累計工作年限的方法給出明確規定，當前企業普遍的做法是要求員工自行申報并舉證，而職工通常只能依靠其畢業證書上記載的畢業時間、與既往雇主的《勞動合同》、社保參保年限、個人檔案記載等書面載體加以證明。眾所周知，2008年之前，雇主不與職工簽訂書面勞動合同和不為職工參加社會保險的情況較為普遍。2008年1月1日實施的《勞動合同法》規定，雇主若不與職工簽訂書面的《勞動合同》會承擔嚴厲的法律責任。但隨著時間更迭，職工原來的雇主單位清算倒閉、分立合并的情況并不少見，職工要證明自己的累計工作年限并不容易。對于那些學歷不高、檔案去向不明的基層勞動者來說，要證明自己的累計工作年限更是難上加難。如此一來，以職工“累計工作年限”為指標確定其可享有年假天數的規定，往往流于形式，難以衡量。

●易造成“招聘歧視”

從雇主角度看，同為新招聘的員工，且不論其工作能力差距如何，累計工齡越長的員工享有的帶薪休假天數越多，雇傭工作經驗豐富的勞動者會增加用工成本;從職工角度看，因為累計工齡長，法定年休假天數比年輕人多，雇主更會傾向于錄用較為年輕的求職者。為社會服務時間長，反而可能成為求職過程的一根“軟肋”。

●“連續工作1年以上”難界定

無論是《條例》或《實施辦法》，都沒有清晰界定“連續工作1年以上”是指在本單位連續工作1年以上還是指在不同的單位連續工作1年以上。根據該法律的字面解釋和上下文的意思推斷，“連續工作1年以上”應指為社會提供勞動，既包括職工在同一用人單位連續工作滿12個月以上的情形，也包括職工在不同用人單位連續工作滿12個月以上的情形。因此“連續工作1年以上”并不限于在本單位的工作時間。實際上只要職工曾經有過連續工作滿12個月的情形，就有資格享受帶薪年休假，與是否在同一企業連續工作無關。

因此上述規定屬于典型的“看上去很美”卻與社會實踐嚴重脫節的例子。在實踐中，雇主很難證實其雇員在本單位以外的單位的工作時間，雇員也很難做到從上一家單位離職后，立刻就到下一家單位工作以實現“連續工作”。所以說，“連續工作1年以上”的規定，缺乏可操作性，勢必讓那些實際具備法定帶薪年休假資格的勞動者無法切實享受到這一權益。

值得一提的是，一些地方規章已經針對上述問題做出了清晰的界定，使當地的帶薪年休假制度更具有可操作性。例如《關于廣東省企業貫徹實施職工帶薪年休假制度的若干意見》就明確了“職工連續工作時間滿12個月以上，是指職工在同一個用人單位連續工作滿12個月以上”，并且規定“職工不得在不同單位之間重復享受年休假待遇。用人單位在終止、解除職工勞動合同時，應當在勞動合同終止或解除證明書中載明職工享受年休假的情況，并將勞動合同終止或解除證明書存入職工檔案和交給職工本人”，但是這種地方規定只限于在地方適用，并不能通行全國。盡管地方立法使“連續工作1年以上”的定義更為清晰，但仍然不得不承認，個別地方規章的定義或多或少是有違《條例》的立法原意的。

●未休假工資標準不一

根據《條例》規定，“對職工應休未休的年休假天數，單位應當按照該職工日工資收入的300%支付年休假工資報酬”;與此相對應，《實施辦法》規定：“用人單位經職工同意不安排年休假或者安排職工年休假天數少于應休年休假天數，應當在本年度內對職工應休未休年休假天數，按照其日工資收入的300%支付未休年休假工資報酬，其中包含用人單位支付職工正常工作期間的工資收入。”因此，從《實施辦法》的規定來看，職工可獲得的“應休而未休的年休假補償”是以其日工資收入的200%來支付的。

乍一看上述規定，《實施辦法》的規定似乎是對《條例》“應休而未休的年休假”的補償辦法的細化說明，但稍加琢磨卻發現，《條例》與《實施辦法》在這個問題的規定存在前后矛盾?！稐l例》在法的位階上屬于國務院行政法規，是《實施辦法》的上位法，按照下位法不得與上位法沖突的原則，《條例》的效力高于作為部門規章的《實施辦法》，因此嚴格來說，《實施辦法》中關于“應休而未休的年休假”按照200%的標準進行補償的規定無效。

然而在現實中，由于各地對此立法的理解不同，地方所采取的補償標準也不盡相同（在廣東省，勞動仲裁和法院的判決普遍以200%為標準）。至今，國務院和人力資源和社會保障部也未就此問題給出一個明確具體的意見。

落實帶薪休假需做好頂層設計

關于帶薪休假難落實的問題，其實早有討論。其中普遍共識是，當前勞資雙方不對等，員工很少擁有話語權。此外，某些行業低工資、高強度以及惡劣的工作環境導致某些特定行業員工流失率極高，這也是“帶薪休假”成為“紙上的權利”的具體原因。更有學者指出，帶薪休假的落實涉及整個經濟結構的轉型。

筆者認為，帶薪年休假難落實除了上述原因外，還存在“帶薪年休假”法律制度設計存在缺陷以及和相關制度不配套的問題，可以通過修改現行法律、完善立法等形式，在性質上將“帶薪年休假”視同為職工可享受的“法定節假日”。“帶薪年休假”與“法定節假日”同樣屬于法律明文規定的休假權利，同樣在不能實現休假時，應支付三倍日工資。以“法定節假日”性質來定位“帶薪年休假”，首先可以促使用人單位認識到這是必須承擔的社會責任，其次從保護職工健康權、生命權的角度出發，可以緩解職工“過勞”狀態，避免產生職業壓力癥甚至“過勞死”等極端個案的發生。 ? ?責編/寇斌