常紀文：京津冀環規的制訂與實施須用標準、原則和創新保駕護航

文 _ 本刊記者 陳向國

常紀文：京津冀環規的制訂與實施須用標準、原則和創新保駕護航

文 _ 本刊記者 陳向國

京津冀一體化已成為國家發展戰略。在本屆政府的大力推動下，京津冀一體化的里程碑式的標記京津冀一體化協同發展總體規劃和交通與環保領域的兩個專業規劃，已經到了制訂的最后階段，即將上報國務院，獲得批復后公布。為了深入了解京津冀一體化環境專項規劃的制訂與實施的相關問題，我刊采訪了參與京津冀一體化環境保護整體方案研究論證的專家、國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文先生。對于京津冀一體化環境規劃的制訂與實施，常紀文先生有著深刻而鮮明的觀點。

“目前，我國的經濟發展和環境保護進入新的瓶頸期，主要的原因是，區域和行業分割的管理模式造成現有的資源難以得到有效的整合，資源分配效益最大化的結果難以實現，有利于環境污染整體防治和生態環境整體保護的一體化產業結構和布局難以形成。”常紀文如是剖析我國經濟發展和環境保護形成的新瓶頸成因。那么如何化解這個瓶頸？常紀文說：“必須通過經濟、社會和環境保護區域一體化的措施，從更大的范圍優化產業結構，優化管理和人力資源配備，優化自然資源的配置，統籌環境保護工作，通過一體化要效益。”如今，京津冀一體化已成為國家發展戰略，如何實現一體化，如何實現1+1+1＞3的效益？一體化規劃尤為重要。在大氣污染嚴重、環境承載力岌岌可危的情況下，京津冀一體化下的環境一體化規劃顯得尤為重要。

常紀文現任國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員。曾任北京市安全生產監督管理局副局長，首都首屆十大杰出青年法學家，國家特邀國土資源監察專員，北京市政協委員。

確定衡量標準的基石

定位要精準，目的要明確

記者：應如何定位？

常紀文：最近幾年的霧霾天氣及區域生態環境的惡化，引起了社會的廣泛關注。因此，毋庸置疑，環境保護應當成為京津冀一體化要解決的首要問題。當然，也應同時注重經濟與社會的協調發展。

記者：在定位這個問題上有哪些應特別注意的問題？

常紀文：應特別注意三方面的問題。一是一體化既不能成為地方盲目發展非環境友好型經濟的借口，也不能成為地方擴展房地產市場的借口，更不能成為地方盲目擴展工業園區的借口。二是京津冀一體化還應明確誰跟誰相協調，誰跟誰一體化的問題。一般認為，北京作為國家首都與政治中心，有著特殊的意義，京津冀一體化應該以北京為核心，要與北京相協調。但是這不是毫無章法的協調，而是科學和公平的一體化。三是環境保護是出發點和首要目的，經濟發展是重要目的。其他的一體化，如交通、信息、醫療、科技、通關、人才等，都是保障性的、配套性的，不能與環境保護和經濟處于同一水平。

思路要清晰，層次要分明

記者：具體講思路清晰包括哪些內容？

常紀文：思路清晰要求應做到胸中有丘壑，即應明確要解決什么問題，采取哪些措施，使用什么方法。切忌“同床異夢”，在同一個規劃下各干各的，各有各的想法，如北京注重環保，河北卻僅關注經濟。

記者：怎樣做才算做到層次分明？

常紀文：層次分明即應做到邏輯清晰、井然有序，明確國家如何統籌，京津冀如何落實，任務怎么分配，各級怎么配合等。

方案可實施，措施要實際

記者：在可實施方面，您覺得應該如何做？

常紀文：國家在2013年9月出臺了《大氣污染防治行動計劃》（即“大氣十條”），幾個部委進而出臺了《京津冀及周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，國家還即將出臺“水十條”。因此，建議幾個部委參照“大氣十條”的模式，出臺京津冀地區一體化的具體實施細則，從而讓京津冀地區生態環境保護整體方案與“大氣十條”、“水十條”相銜接，并以此為支撐。

記者：措施要實際的含義是什么？

常紀文：指的是要有解決問題的針對性，要能解決現實的問題。對于問題，應明確京津冀各地的具體問題以及這些具體問題在全局中的地位和作用。譬如，具有“華北之腎”之稱的白洋淀對于河北的生態有著舉足輕重的作用，進而應考慮到其在京津冀地區中的生態環境保護作用定位。

原則要堅持，措施可靈活

記者：請舉例說明如何做到既堅持原則，又能做到措施靈活？

常紀文：京津冀一體化必須疏解北京的非核心功能，如企業的搬遷。這就是需要堅持的原則內容之一。而企業在實施搬遷的過程中，無疑面臨諸多實際問題亟需解決，如北京作為首都，有著諸多其他地方無可比擬的天然優勢，如教育、醫療資源的優勢，北京市的就業人口不愿意放棄北京戶口到外地上班，因稅收減少北京市不愿意大型國企外遷等。如果缺乏靈活的符合實際的措施，企業的搬遷也許更多的是政府的一廂情愿，難以有效實施。

記者：能不能給出具體的建議？

常紀文：可以采取一定期限的分稅制，使北京愿意放棄一些企業；采取雙戶口待遇制，使北京市居民愿意隨企業外遷。

權利要公平，義務要均衡

記者：這些權利和義務顯然是區域和行業間的。那么，請問區域和行業間權利與義務的公平與均衡主要表現在哪些方面？

常紀文：主要表現在4各方面。第一，污染重的地區要承擔更大的責任，承擔更重的節能減排義務；第二，污染重的行業要承擔更大的責任。比如鋼鐵廠、火電廠要承擔更大的責任；第三，部分治污措施應協同化。如污染是相互的，僅北京限排顯然不足以治理機動車污染問題，京津冀地區在統一油品質量的基礎上，可探索統一限排、統一限行的路子。第四，建立生態補償制度。即經濟條件好的地區應該以適當的方式幫助或者補償那些經濟條件差的地區，以促進生態保護與環境治理的均衡發展。

記者：實際上，作為環繞北京的河北，為了“保”北京的確犧牲了不少發展機會。河北會希望得到北京的實際的支持。對此，您怎么看？

常紀文：北京經濟條件比較發達，在其以前的發展中，無疑消耗了大量的資源、排放了大量的污染，對周邊生態產生了或多或少的影響，所以北京市應該給予河北省支持。值得注意的是，京津冀一體化中的生態補償不能變成赤裸裸地給錢，措施的采取應注重互惠，利人又利己。給錢是一個無底洞，今年給了，明年還得給，給少了人家不高興。錢到老百姓手里有多少很難說，即使政府高興，老百姓不高興，事情也難說。應當支援項目，發揮項目的長期效應。如給承德修高鐵，支持了承德的經濟和社會發展，老百姓高興，政府也高興，他們都有動力保護生態。

措施可監督，責任能追究

記者：您為什么要強調措施要可監督？

常紀文：政府主導規劃制定和實施的弊端往往是于我有利就實行，于我不利我就不用。規劃的實施缺少了監督，這個規劃便成為一紙空文。不少現實已經證明了這一點：絕大多數規劃很難善始善終，有的規劃是被規劃本身破壞了，因為規劃脫離了實際，有的規劃是被發展破壞了，一發展便要修改原來規劃。因此，規劃的實施必須要有監督措施。

記者：如何讓監督有效？

常紀文：讓監督有效，必須采取兩種措施。一是擴大監督主體。讓當地政府和區域間政府、民間三個渠道的監督共同發力。二是監督要以責任能追究為基礎，即追究污染企業和不重視環境保護的地方政府的責任。這個責任不僅僅包括傳統意義上的民事責任，還應包括行政責任。新《環境保護法》建立的國家公益訴訟制度就可以有效地促進責任的追究。

規劃原則猶如建造高樓大廈的鋼筋結構

沒有鋼筋結構或鋼筋結構缺斤少兩，外觀再漂亮的建筑也難逃厄運。規劃的原則就是制訂規劃的鋼筋結構。常紀文認為，京津冀一體化環境規劃必須堅持如下原則。

堅持一體化協同化保護原則

記者：您為何首先強調協同化保護原則？

常紀文：協同化保護就是區域環境保護要力足于整體保護，堅持空間開發利用格局的一體化。之所以要把它放在首位，是因為原來的規劃往往是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，單一的規劃太多，規劃與規劃之間缺乏協調性。

記者：您說的是統籌協同。那么請問，在如今的現實下，有哪些方面需要重點關注？

常紀文：現在應特別注重統籌海洋保護與陸地保護的一體化，統籌資源節約與環境保護的一體化，統籌防治污染與修復生態的一體化，統籌小生態與大環境的一體化，這是總的原則，在這個原則之下開展一些制度構建。

堅持功能與用途管制原則

記者：功能與用途管制是何含義？

常紀文：是指要區分環境的功能分區，如區分生態涵養區與工業區，針對不同的生態功能區實行不同的準入條件。如風景名勝區的準入條件與一般的工業區的準入條件不同，河北的準入條件與北京的就不一定相同。這是必須堅持的一個原則，也是京津冀一體化整體環境規劃的要求。

堅持以環境質量管理為核心的原則

記者：京津冀地區為何要堅持以環境質量管理為核心的原則？

常紀文：環境質量管理是環境保護較好國家普遍實行的一項制度，即以較高的環境目標為措施構建的基礎，按照區域的環境容量來確定排污總量和開發限度。但是，京津冀地區本身就是大氣、水污染嚴重的地區，環境容量不足，所以從理論上講，不能再增加排放污染物了，也不能進行排污權交易了，只能進行環境現狀管理。

記者：為什么說京津冀不能進行排污權交易了？

常紀文：就是因為環境容量不足。排污權交易的前提是要有環境容量，但是中國的現實并非如此，所以，建立交易制度在中國還是可能的。在中國，環境目標機制的建立和實施，通過生態建設，還是可以促進環境的保護和改善工作的。京津冀一體化的首要的目的還應該是改善生態，最終必須堅持以環境質量管理為核心的原則。

堅持重點保護大氣和水環境的原則

記者：京津冀為何要將保護大氣和水作為重點？

常紀文：因為大氣和水的問題比較嚴重。今年4月17日，環境保護部和國土資源部發布了全國土壤污染狀況調查公報，公布了全國土壤污染調查結果。相較而言，京津冀地區的土壤污染情況較好，而大氣和水的污染情況較差。故京津冀地區應重點解決大氣和水環境的問題。

堅持重點保護首都及周邊地區生態環境的原則

記者：您為什么要強調重點保護首都及周邊地區的生態環境？

常紀文：保護首都的生態環境是一個政治任務，在一體化中應當高度重視。基于首都的特殊地位，不能在首都發展重污染行業，同時應淘汰一些落后的、小的污染行業，如家具噴漆、石材加工、礦產開采等。

記者：您特別強調，千萬不能在北京太近的地方建設“副都”或者“副行政中心”。為什么？

常紀文：我認為，產業轉移目的地既不能在涿州也不能在保定，要在較遠的地方。產業疏解太近就會造成每天大批量的人口遷徙，形成新的睡城，即早上轟轟烈烈到外地上班，晚上又轟轟烈烈回家來，加大交通擁堵和環境污染。

堅持約束與激勵并重原則

記者：在約束方面應如何做？

常紀文：在約束方面，要把環境保護作為一個重要的市場門檻和目的，來限制工業的發展。如不符合環保要求，企業便不能生產，應該進行優化整頓，甚至關閉。

記者：那在激勵方面呢？

常紀文：在激勵方面，環境保護應推進其產業化發展，不能讓其成為一個只投入卻沒有產出的領域。

記者：您的意思是說我國的環境保護領域是沒有產出的領域？

常紀文：的卻如此，而且不僅如此。

記者：請具體講一講。

常紀文：2008年以來，國家提高了環境保護的標準和要求，特別是大氣污染防治的標準，企業的環保投入巨大，但是產出卻很少。近幾年，我國環保產業發展很快，每年以18%的增長率增長，但總的來看，我國環境保護占GDP的比重是負的，為-0.5%，這說明大多數企業的環境投入根本沒回報。在發達國家，環境保護占GDP能達到3%左右，這也說明，京津冀一體化中環境保護對GDP的貢獻潛力還是很大的。京津冀地區應當通過稅收、貸款、考核獎勵等激勵措施，推進環境保護的專業化和市場化，提高環境保護的產出，推動地方加強環境保護和生態建設的積極性。

京津冀一體化環境保護需要體制創新

“規劃的實施效果與體制密切相關。解決體制問題，必須通過創新的措施。依照傳統的做法，似乎任何規劃的編制和實施都要成立一個小組或者辦公室，但事實證明，這些小組或者辦公室往往作用不大。很多規劃之所以實施效果不佳，有的甚至變成了‘鬼話’，往往就是因為實施體制存在問題。”談及現行體制問題，常紀文如是說。

記者：關于京津冀一體化，有人開玩笑說，河北的一體化想的就是如何搞房地產，想的是如何發展工業，北京主要關注的是環境質量的改善，天津則持觀望態度，兩者都想得到，因此，可以說，三個區域都想得到新的好處，都不想付出，有人形容為“同床異夢”。如何解決這個問題？

常紀文：要解決這個問題，必須建立一個有效的領導和協調機制。也就是說，要促進區域一體化，必須改革管理體制，釋放新的活力和效益。而我國的監管體制目前側重于各行政區域和行業的監管，這不利于發展模式和生活模式的轉變，因此必須進行改革，朝既監管行政區域，又監管跨行政區域的大區域的模式轉變。

記者：請具體談一談。

常紀文：可以借鑒建國初期的區域管理體制經驗，并按照現在的社會發展依存度，設立華北區、東北區、華東區、華南區、華中區、西南區、西北區，由中央直接領導，職責包括負責協調區域內各省級行政區域的一體化發展。這樣有利于打破塊塊分割。

記者：有專家學者建議，京津冀地區成立一個區域之間的協調機制。您如何看？

常紀文：我認為作用有限，因為在中國歷史上，特別是近一二十年以來，許多區域和行業協調機制基本上沒有發揮多大作用。

記者：您說的區片劃分現在看來不太容易實現。接下來，您覺得應如何做？

常紀文：可由國務院成立專門的區域一體化委員會（包括推進京津冀一體化），作為全國區域一體化的領導和協調機構，委員會由一位副總理負責牽頭協調，并由其負責協調京津冀一體化的環境問題，這樣的體制在中國國情下具有權威性。這也是必須強調的，因為沒有權威的協調體制難以推動整個規劃的實施。在該委員會之下，設立區域環境保護辦公室，辦公室掛在環境保護部。建議環境保護部設立區域環境保護協調司，以適應新的環境保護形勢需要。退之，則可以成立區域一體化領導小組，下設幾個專門的專項小組，環境保護專項小組的辦公室可設在環境保護部。

規劃實施依靠強有力的措施

京津冀一體化總規及交通、環保專項規劃的出臺應該不會拖太久。如何實施是現在必須要考慮的問題。

積極推進區域內協同嚴格執法，使規劃措施落地

記者：新的《環境保護法》將于2015年1月1號起正式實施，該法糾正了現在違法成本低、守法成本高的現象，建立了違法成本高、守法成本相對低的法律秩序新格局。如何運用該法促進規劃的實施？

常紀文：規劃容易實施難，要實現規劃的目的，須嚴格執法。新的《環境保護法》為規劃的實施打下了堅實的法律基礎。除了嚴格執法，還要依法讓公眾參與和監督：新的《環境保護法》第五章專門規定了信息公開與公眾參與制度。應該強調的是，一個以環境保護為首要目標的規劃，離開了公眾的參與和監督，環境數據弄虛作假現象便會愈演愈烈，規劃將難以起太大的作用。此外，還應大力支持公益訴訟，用公益訴訟來監督京津冀一體化中出現的環境違法行為。

記者：還有哪些必須解決的問題？

常紀文：為了保證嚴格執法，還必須糾正環境監測作假的現象。目前，京津冀地區，各地的環境質量和污染物排放由各地自己監測，這往往會有弄虛作假的現象出現。建議京津冀地區的區域環境監測由環保部來統一監測，以確保數據的真實性。

統一推進區域和流域環境污染治理的集成化、專業化與市場化

記者：現在環境污染的特點是什么？如何防治？

常紀文：現在的環境污染是區域性和流域性的大氣和水污染問題。而區域性和流域性問題的系統解決，需要通過集中、集成和專業化的辦法予以推進。京津冀一體化應當對現有的工業園區進行優化，大力推進水污染的集中處理，推進大氣和水污染的專業化治理，即推進環境污染的第三方治理。

記者：什么是環境污染專業化治理？有哪些好處？

常紀文：環境污染的專業化治理是市場化治理，統一環境標準，統一環保方法，統一治理主體、統一環保驗收，既減輕污染企業的支付的費用，也使第三方治理單位有利可圖，真正發揮區域和流域環境改善的作用。

記者：如何向市場化推進？

常紀文：從要求企業守法開始說起。要使企業選擇守法，必須依靠嚴格執法。若嚴格執法，企業便要搞培訓、買設備、搞技術革新，這樣的話便可以有效刺激中國環保產業的發展。

記者：能否舉例說明？

常紀文：以我的工作經歷來說吧。我在北京市安監局擔任副局長監管有限空間安全生產期間，執法的力度非常大。開始的時候，大概只有2000余人參與取證培訓，執法二年多以后，培訓人數變為了20000多人，以每人2000元的培訓費用計算，一下促進了安全生產產業幾千萬的發展。嚴格的執法也促進了安全生產設備的銷售。有段時間，北京市的三腳架、檢測儀等安全生產設備處于脫銷狀態。同樣地，環保執法也可以借鑒安全生產執法的經驗，通過強力執法，迫使企業守法，加強環保培訓，購買設備，加強革新。這為環保產業的介入創造了條件。環保的專業化和產業化，有規模效益和競爭優勢，可以減少企業的環保成本。環保成本低了，企業也會自愿選擇守法。

推進統一水權和水價改革

記者：推進水權和水價改革意義何在？

常紀文：推進加強水權與水價改革，可以將環保成本內在化，通過價格遞增機制來鼓勵節水，懲罰浪費，同時，有利于改善區域的水環境質量。

統一環境標準，積極推進水量、煤炭、石油和污染物排放的總量控制

記者：在京津冀環保一體化的初期和后期采取的措施會有何不同？

常紀文：在京津冀一體化的前期，環境污染還很嚴重，為了促進各地協同治理污染，體現區域責任公平，保證區域環境治理的整體效果，應當推行京津冀地區排放標準和環境質量標準的統一化。在京津冀一體化的后期，應該圍繞環境質量管理的目標，積極建設生態改善工程。

記者：您說要統一控制排放總量。這如何實現？

常紀文：由于新的《環境保護法》授權省級地方可以制定嚴于國家環境質量標準的地方環境質量標準，這為京津冀地區統一環境質量標準提供了可能。為了實現既定的環境質量標準，必須針對水、煤炭和石油的使用量以及污染物排放量建立區域內總量控制制度，通過總量控制倒逼節約用水，倒逼企業使用清潔能源，倒逼企業開展節能減排，倒逼排污權交易市場開展交易。

突出共同但有區別的責任

記者：為什么要突出共同但有區別的責任？

常紀文：首先說責任。京津冀一體化的環境保護責任，應針對不同的區域和行業實行共同但有區別的責任原則。如河北省的污染重，其應承擔更大的節能減排義務；再如發電、水泥、冶金行業，污染排放重，就應該承擔更大的減排責任。此外，還有一些領域，如機動車排放的控制，北京和天津就應該承擔更大的節能減排義務。

記者：共擔如何體現？

常紀文：有責任還要有補償，即在責任分配的基礎上，創建生態補償與經濟幫扶機制。關于生態補償，如建立對河北白洋淀、張北防護林工程的生態保護補償制度。

記者：除了突出共同但有區別的責任外，還可以采取哪些措施？

常紀文：要制定一些促進資源節約、環境友好的政策，引導人們形成綠色的生活方式，如探索建立節假日期間京津冀地區統一限制煙花燃放、公交優先、統一限行、統一油品質量等措施，使公民履行自己的社會責任。