河南城鎮化健康發展體制機制創新研究

肖艷霞 張合林，2

（1.鄭州大學商學院；2.城鄉一體化發展研究中心，河南 鄭州 450001）

河南城鎮化健康發展體制機制創新研究

肖艷霞1張合林1，2

（1.鄭州大學商學院；2.城鄉一體化發展研究中心，河南 鄭州 450001）

中國經濟進入新常態，河南城鎮化也將步入新型城鎮化道路和全面提高城鎮化發展質量的新時期，為促進河南城鎮化健康發展，提出如下體制機制改革與創新方面的對策建議：一是探索建立農業轉移人口市民化促進機制；二是探索建立土地節約集約高效利用機制；三是建立健全城鎮化健康發展投融資機制；四是探索建立城鄉利益平衡機制等。

城鎮化；健康發展；體制機制；河南

改革開放特別是20世紀90年代中期以來河南城鎮化快速發展，2013年河南省城鎮化率達到43.8%，中原城市群的支撐帶動作用增強，中原現代城鎮體系逐步形成和完善。但是在城鎮化發展中也遇到一些難題和問題，比如城鎮化發展總體水平偏低，與工業化進程不協調；城鎮化發展方式比較粗放，面臨的資源環境約束日益突出；不同程度上的“亞健康”城鎮化傾向和局部的“城市病”問題及其管理體制機制的相對滯后，制約城鎮化健康發展。作為一個經濟轉型和發展中的大省，河南過去的城鎮化發展受益于一系列制度變革，破解城鎮化過程中出現的問題，則需要新的體制機制變革和創新。我省應基于健康城市化理念，遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續”三大原則，按照走新型城鎮化道路的要求，探索農業轉移人口市民化、土地節約集約高效利用、城鎮化健康發展投融資和城鄉利益平衡等體制機制的改革完善與創新，加快轉變城鎮化發展方式，全面提高城鎮化發展質量，以促進河南城鎮化健康、可持續發展，帶動中原崛起、河南振興和富民強省。

1 探索建立農業轉移人口市民化促進機制

城鎮化從根本上說是人的城鎮化，其主要目標是提高人口綜合素質和居民生活質量，促進人的全面發展和社會公平正義，使全體人民共享經濟發展的成果。因此，在河南省城鎮化建設過程中，有效促進農業轉移人口市民化是當前及以后的重要任務。要堅持自愿、分類、有序原則，有序促進我省農業轉移人口市民化。創新農民進城就業創業、安家落戶、社會保障和國民待遇等制度安排，變民工為市民，實現健康的城市化。一是建立城鄉統一的平等就業制度，拓寬非農就業渠道，鼓勵引導農民自主創業。產業政策方面，平衡發展勞動密集型、資金密集型和高新技術產業，促進傳統產業轉型升級，大力發展第三產業，尤其是現代服務業，積極培育新的產業增長點[1]，為農村勞動力提供更多的就業崗位；企業政策方面，積極培養中小企業發展，創造和完善有利于中小企業發展的政策法律環境，增加中小企業吸納農民工就業的能力。在勞資關系方面，建立和諧平等的新型勞資關系，提高農民工群體與用人單位談判的地位，在平等互利的基礎上構建勞資合作發展新機制；在政府方面，結合農村勞動力自身特點開展有針對性地就業培訓內容[2]，鼓勵和引導農村剩余勞動力自主創業，創建全面的創業服務體系，加大小額貸款對農民工自主創業的扶持力度。二是建立健全農業轉移人口市民化成本分擔機制。政府要承擔農業轉移人口市民化在公共服務和基本保障以及市政設施等方面的公共成本；企業要落實農民工與城鎮職工同工同酬制度，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納職工各類社會保險費用；農民工要積極參加城鎮社會保險和實用技能培訓等，提升融入城市社會的能力。三是漸次推進戶籍制度改革，健全農業轉移人口落戶制度。以合法穩定職業或穩定住所為基本落戶條件，實施差別化落戶政策。全面推行居住證制度，建立以居住證為依據的基本公共服務提供機制，形成戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。四是完善社會保障制度，以有效覆蓋促進農民工的城市融入。改革低統籌的社會保障模式，實行全省、全國范圍的統籌[3]。在社會保險體系中，要以穩定就業為前提，進一步擴大失業、工傷、生育保險的參保比例，繼續完善養老、醫療保險制度；社會福利體系方面，要著力解決農民工職業技能培訓、住房、子女入學等重要問題；在社會救助體系中，將農民工納入社會救助體系，提供最低生活保障制度來確保其基本生活水平，在失業和遭受意外損失時實施緊急救助，提供就業指導，技能培訓，在權益受到侵害時給予法律援助。

2 探索建立土地節約集約高效利用機制

我省城鎮化仍正處加速發展階段，人地矛盾日益尖銳，要探索建立土地節約集約高效利用機制，促進土地城鎮化與人口城鎮化的協調發展。一是建立土地節約集約利用激勵約束機制。鑒于“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”，工業用地粗放浪費現象，應當進一步調控城鎮化用地規模，實行嚴格的耕地保護制度，增加集約用地程度，依據產業政策有差別性的適當控制中低端工業用地，提高工業項目容積率，盤活利用現有城鎮存量建設用地。建立健全規劃統籌、政府引導、市場運作、公眾參與、利益共享的城鎮低效用地再開發激勵約束機制；建立存量建設用地退出激勵機制，加強土地挖潛整治，我省要積極穩妥開展城鄉建設用地增減掛鉤試點，率先進行城鄉之間、地區之間人地掛鉤試點，充分挖掘城鄉建設用地潛力，發揮政府土地儲備對盤活城鎮低效用地的作用，破解新型工業化、城鎮化用地難問題，促進土地城鎮化與人口城鎮化的協調。二是深化農村土地產權配套改革，保護農民的土地財產權益。對于進城農民，應當保留其土地承包經營權和宅基地使用權不變。加快對農村土地承包經營權和宅基地使用權進行確權登記頒證工作，保護農民權利不受損害，增加其財產性收入?？傮w上按照依法、自愿、有償原則，有效促進農民自由分配其所擁有的部分產權權益，加快建設省級農村產權交易中心，建立健全市、縣、鄉鎮三級農村產權交易市場體系，為農村及涉農各類產權的流轉提供服務，推動農村產權要素合理流動，依法保護和實現農民應有的土地財產權益。三是建立城鄉統一建設用地市場，提高土地利用效率，增進農民土地社會福利。建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地合法入市有序流轉，縮小征地范圍，擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。使市場在土地資源配置中起決定性作用，提高土地利用效率。保障農民土地增值收益，土地流轉收益要用于農民社保、農村公共基礎設施建設，提高農民在土地增值收益中第一次分配中的比例，在土地增值二次收益分配環節，改革土地出讓金的用途，以更大的比例用于城市轉移人口的公共支出。

3 建立健全城鎮化健康發展投融資機制

發揮政府資金引導作用，建立政府引導、市場運作的資金籌措機制，為城鎮化建設提供資金保障。一是建立多元化的城鎮化建設投融資機制和方式?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“兩個允許”，即允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。據悉，目前我國已選擇在浙江、上海、廣東、深圳四地啟動地方政府自主發債試點。我省要積極爭取，盡快納入國家試點。特許經營項目融資模式主要有BOT（建設-經營-移交）、TOT（移交-經營-移交）和PPP（公共部門與私人企業合作）等方式，這些融資模式比較適用于基礎設施、公用事業和自然資源開發等大中型項目，我省應擴大這方面的投融資。二是建立城市基礎設施、住宅政策性金融機構。在允許農村集體經營性建設用地合法入市和縮小征地范圍后，城市基礎設施建設資金的來源受到嚴重挑戰，這就要研究建立城市基礎設施政策性金融機構，為城市基礎設施建設提供新的融資保障；在改革農村宅基地制度，農民住房可以進行財產權抵押、擔保、轉讓后，相應的配套財政金融服務也應及時跟進。三是加快房地產稅立法并適時推進改革。允許農村集體經營性建設用地合法入市后，農民集體在農地使用權出讓、租賃等交易的初次分配中獲得大量土地增值收益，為此，需要盡快研究建立健全科學合理的土地稅收制度及征管機制。比如，研究設立土地增值稅，農民集體依土地增值收益所得須向政府交納一定比率的土地增值稅，政府通過稅收的形式從土地級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收來源，支持城鎮化建設，也有利于促進地方政府改變不合理的土地財政，轉變政府職能，促進地方經濟的可持續發展和社會公平。為強化該稅種的征管，可采取交易即時代扣的方式征收。四是完善金融服務體系，加快城鎮化投融資的市場化。地方政府與開發性金融機構建立長效合作機制，加強政策性銀行在河南省城鎮化基礎性項目中的參與度；完善城鎮化建設中的金融保障，鼓勵商業銀行通過時間與期限的合理安排，進行金融工具的創新，設計出符合不同項目建設的金融產品，支持城鎮化建設；發展涉農金融，結合農村土地流轉，通過土地經營權抵押等多種方式，為創業農民提供資金支持；放松對各類金融機構的市場準入限制，鼓勵民營金融機構的發展，捉進城市社區中小銀行等民營金融機構的建立，形成多元化、適度競爭性的金融體系[4]。

4 探索建立城鄉利益平衡機制

建立城鄉利益平衡機制，主要是通過建立和完善城鄉平等合理的要素流動交換關系，改革土地征收制度，切實保障農業現代化發展和共享工業化、城鎮化的成果，進而實現城鄉協調發展，形成城鄉互動、良性循環、可持續發展的城鄉一體化新格局。一是建立城鄉統一的勞動力市場，促進城鄉勞動要素的平等對話和公平交換。以戶籍制度改革為前提，同時促進城鄉勞動力市場的深度融合，包括城鄉勞動力市場的統一、城市內部勞動力市場的耦合、農村不同產業勞動力市場的互動以及與國際勞動力市場接軌[5]。強化對農村勞動力的教育投資和技能培訓是促進城鄉勞動力市場融合的一個重要條件，農村勞動力自身素質的提高將有助于促進城鄉勞動要素的平等對話和公平交換，有利用促進和保障農民工同工同酬。二是建立土地要素的平等流動交換機制。賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營；支持在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行；鼓勵發展壯大集體經濟，使農民依法獲得集體資產股份分紅收益。三是優化與整合資本要素市場，構建農村信貸資金的回流機制。加大對各類涉農金融機構的政策扶持力度，引導金融機構和社會資本增加對“三農”的投入；建立農村信貸風險補償機制，有效解決農村融資擔保難問題，降低信貸支農風險，加快促進農村經濟社會健康發展[6]。

[1]歐陽力勝.新型城鎮化進程中農民工市民化研究[D].北京：財政部財政科學研究所，2013：183.

[2]邢玉華.中原經濟區建設中河南農村剩余勞動力轉移問題研究[D].鄭州：鄭州大學，2013：43、45.

[3]程姝.城鎮化進程中農民工市民化問題研究[D].哈爾濱：東北農業大學，2013：87、89-90.

[4]王紅珠.新型城鎮化建設投融資問題與創新[J].經濟研究導刊，2014（1）：145.

[5]孟圣山.促進農民收入倍增要重視城鄉要素平等交換的作用[J].江蘇農村經濟，2011（5）：15.

[6]張俊飚，顏廷武.破除城鄉要素不平等交換體制障礙[N].湖北日報，2013-02-11：2.

F291.1

A

1671-0037（2014）11-22-2

本文系河南省政府決策研究招標課題“（河南城鎮化健康發展體制機制研究”，項目編號：2013B311）的部分研究。

肖艷霞（1963-），女，經濟學碩士，副教授，研究方向：管理學。