由逆城市化的城中村改造引發(fā)的思考

劉玉梅

隨著我國城市化的快速發(fā)展，“城中村”問題已經(jīng)成為我國城市化進(jìn)程中的嚴(yán)重阻礙。城中村改造越來越受到社會廣泛的關(guān)注，政府也將城中村和棚戶區(qū)的改造作為政府工作的重點之一，但是城中村的改造是否能收到預(yù)期的效果值得我們進(jìn)一步思考。

一、城市化的副產(chǎn)品——城中村

快速發(fā)展的城市化征用了大量的城郊土地，大面積的城市建設(shè)用地包圍了原有的農(nóng)村村落，也有將村落直接納入到城市建設(shè)用地范圍的，城中村在這種情況下便形成了。城中村就是被城市包圍的村莊。對于城中村的描述，不同的學(xué)者也有不同的表述。城中村在社區(qū)管理、土地所有、建設(shè)布局等方面與城市形成明顯的差異，城中村對城市的建設(shè)及社會的穩(wěn)定都產(chǎn)生了一定的影響。在城中村，土地屬于集體建設(shè)用地、房屋均為自建或村莊集體建造、村民雖然處在城市之中，但戶籍仍然是農(nóng)村戶口，集體經(jīng)濟(jì)在城中村依然存在。

二、我國城中村的現(xiàn)狀分析

（一）混亂的城中村社區(qū)管理

由于城中村處在城市當(dāng)中，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民往往把城中村作為主要的租住地，使得城中村中人口的構(gòu)成十分復(fù)雜。在城中村租房廉價、方便吸引了大量的進(jìn)城農(nóng)民及外來務(wù)工人員，據(jù)調(diào)查顯示，2011年我國有47%的進(jìn)城農(nóng)民工居住在城中村及城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)民住房。城中村中人員混雜，往往伴隨有“黃、賭、毒”等現(xiàn)象，惡性的治安類事件時有發(fā)生，城中村經(jīng)常被人稱為“城市之瘡”。同時，城中村中的原有居民在失去了賴以生存的土地之后，又受到文化、技術(shù)水平等方面的限制，只能依靠出租房屋作為唯一的經(jīng)濟(jì)來源，導(dǎo)致大批村民成天游手好閑、無所事事，形成了一種十分不健康的社會風(fēng)氣。

（二）擁擠的城中村建設(shè)布局

城中村村民為了能夠多收取房租，經(jīng)常違法違章建設(shè)出租房，加上缺乏良好的城市規(guī)劃，導(dǎo)致建筑密度和建筑容積率很高，房屋采光、通風(fēng)條件極差，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓”大量存在。

（三）臟亂差的城中村環(huán)境

城中村的人員迅速膨脹，人口密度加大，使得城中村愈加擁擠雜亂。城中村的基礎(chǔ)設(shè)施也相當(dāng)缺乏，幾乎沒有公共空間、城市綠地及供人們從事文化、體育、休閑的設(shè)施等。盡管城中村被城市所包圍，但是由于長期的生活習(xí)慣及各種管理的弱化，城中村臟、亂、差的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，居住環(huán)境相當(dāng)惡劣。

三、城中村的改造措施

目前，在我國大中型城市中城中村的現(xiàn)象普遍存在，進(jìn)城打工的農(nóng)民大部分租住在城中村里，城中村建筑雜亂、環(huán)境惡劣、黃賭毒泛濫，如果不改造，就極有可能演化為“貧民窟”，必然會對城市的建設(shè)管理及社會穩(wěn)定造成嚴(yán)重的后果。當(dāng)前城中村的改造措施主要有以下三種：

（一）政府直接投資改造

政府直接投資來改造城中村，政府相當(dāng)于開發(fā)商，通過采用政府獨立開發(fā)或政府聯(lián)合城中村村集體的形式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，解決拆遷村民的安置等問題。像紹興市共投資30億元，改造了41個城中村，拆除235萬平方米的舊房屋，建設(shè)了250萬平方米的安置房，改善了5萬村民的居住環(huán)境。

（二）通過市場改造

通過市場運作，借助房地產(chǎn)開發(fā)商項目改造城中村，以市場化方式，由開發(fā)商自行開展征地、拆遷、補(bǔ)償、安置、建設(shè)、銷售等一系列的工作，改造用的全部資金也由開發(fā)商自己來承擔(dān)。這種改造模式以珠海最為典型，珠海市政府指定地塊，結(jié)合珠海城市的總體規(guī)劃，由開發(fā)商進(jìn)行投資、策劃，承擔(dān)從拆遷到建設(shè)、從安置到回遷等事項，拆遷改造的整個過程都沒有政府的任何資金投入，政府只是以地價減免等方式刺激開發(fā)商的積極性。

（三）城中村集體改造

以城中村村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，村委會在政府的引導(dǎo)下，自行籌措資金、開發(fā)建設(shè)，進(jìn)行房屋拆遷、安置村民、回遷工作及商品房建設(shè)等全部事宜。這種城中村改造模式存在一定的局限性，只能適用于一些村莊規(guī)模不大、村集體或村民籌措資金能力強(qiáng)的城中村改造，大部分情況下還需要政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的支持。

四、我國城中村改造的進(jìn)一步思考

（一）從政府角度

處于城市中心位置的城中村，往往魚龍混雜、藏污納垢，對于一個城市來說著實難堪。如果地方政府能夠?qū)Τ侵写暹M(jìn)行投資改造，讓城中村的居民從此住上環(huán)境良好、設(shè)施齊備的小區(qū)，對城中村的村民來說是非常有利的，同時城市也能獲得良好的形象。但是，改造所需的巨額資金必然會給政府的財政預(yù)算帶來巨大的壓力。政府要對城中村改造的農(nóng)民進(jìn)行拆遷補(bǔ)償，而一戶農(nóng)民擁有幾千平方米房屋的情況隨處可見。政府按1：1進(jìn)行還建，給予農(nóng)民補(bǔ)償，城中村的居民因拆遷而獲得的利益是十分巨大的，得到上千萬補(bǔ)償金的農(nóng)戶也不在少數(shù)，甚至有的地方政府還按1：3進(jìn)行還建。一些釘子戶，要價更高，這些都不得不增加拆遷補(bǔ)償所需的資金。因此，對于大部分城市，尤其是那些城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬很多的城市，更難以支付高額的城中村改造資金。資料顯示，2002年北京市要完成332個城中村改造，預(yù)計所需的資金為470億元，現(xiàn)在這個數(shù)字要翻一倍。上海市要完成中心城區(qū)的改造，投入的資金多達(dá)4500億—5000億元。廣州市改造138個城中村，在2007年時估計需要2000億元，現(xiàn)在的改造費用則至少需要5000億元以上。

（二）從市場的角度

城中村大多數(shù)處于城市的黃金地段，城中村內(nèi)環(huán)境惡劣，基礎(chǔ)設(shè)施缺乏，沒辦法體現(xiàn)出城市土地應(yīng)有的價值。如果能夠通過市場，引入資金對城中村進(jìn)行改造，建設(shè)成高檔的住宅小區(qū)，開發(fā)商以高房價作為回報，農(nóng)民能得到相應(yīng)的拆遷補(bǔ)償，城市的形象也能得以提升，似乎是一種大家都獲利的格局。但實際上并非如此，政府在引進(jìn)開發(fā)商進(jìn)行城中村建設(shè)時，是免收土地出讓金的。因為城中村內(nèi)的土地是屬于集體建設(shè)用地，按照規(guī)定，只有政府才能征收集體建設(shè)用地，而事實上政府為了吸引開發(fā)商，往往免收土地出讓金，將要拆遷的農(nóng)村建設(shè)用地劃給企業(yè)進(jìn)行開發(fā)，從這個角度看政府也是需要讓利的。同時城中村改造后建起來的大批商品房使得城市中的房地產(chǎn)市場供給大大增加，如果城市對房地產(chǎn)的需求相對固定的話，必然會使該城市的房地產(chǎn)價值降低。另外，城中村的改造建設(shè)為房地產(chǎn)市場提供了大量的房源，導(dǎo)致政府不能再開發(fā)城郊新征的建設(shè)用地，也就使?jié)撛诘霓r(nóng)轉(zhuǎn)非土地使用的增值收益損失掉，這也是政府潛在的財政投入。所以即使是通過市場運作，由開發(fā)商進(jìn)行改建，政府仍然會有巨大潛在的資金投入。

（三）從經(jīng)濟(jì)的角度

城中村的改造本質(zhì)上是把城中村舊的建筑拆除掉，建設(shè)起新的建筑。由于新的建筑無論在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是在居住環(huán)境方面都優(yōu)于城中村原有的建筑，同時新的建筑產(chǎn)權(quán)更加明晰，所具有的市場價值更高，因此，使開發(fā)商賺足了錢，城中村的村民也能得到實惠。但是，我們必須意識到這樣一個問題，城中村里面之前的建筑中也有很大一部分是具有較高的使用價值的，將這些建筑拆除，其實是十分浪費和可惜的，也是非常不經(jīng)濟(jì)、不低碳的。

（四）從農(nóng)民工的角度

城中村的改造還會對進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的利益造成損害。城中村所處的地理位置非常優(yōu)越，往往是市中心的黃金地段，為農(nóng)民工務(wù)工經(jīng)商提供了便利條件。城中村房屋雖然擁擠雜亂但是租金非常的低廉，環(huán)境雖然臟亂差但是居住非常方便，城中村為農(nóng)民工提供了便利條件，節(jié)省了生活開支。如果將城中村進(jìn)行拆除，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將會失去便捷而廉價的住所，使他們要支付更多的租金而更難獲得融入城市所需的收入和儲蓄。因此，進(jìn)城的農(nóng)民工無疑是由于城中村改造而承受損失的一個群體。

基金項目：國家社會科學(xué)基金項目（12BSH066）;遼寧省社會科學(xué)規(guī)劃基金項目（L11BSH003）。

（作者單位：遼寧公安司法管理干部學(xué)院）

責(zé)任編輯：代建明endprint