依憲治國是全面推進依法治國的基石

賈清

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政。要健全憲法實施和監督制度，完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制。這在黨的決議文件中首次出現，它為全面推進依憲治國、依憲執政，進而全面落實依法治國基本方略厘定了清晰的“路線圖”。《決定》的這一重要表述，具有深遠的歷史意義和極強的現實意義。

一、在現代法治國家中，首先要樹立憲法的權威

依法治國，自1979年作為理念被提出，1997年黨的十五大通過黨內民主程序正式寫入黨的文件，1999年寫入憲法上升為國家意志，到黨的十八大上升至國家治理體系與治理能力現代化的制度保障，再到黨的十八屆四中全會通過《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，大致走過了這樣一個歷程。在我看來，一個現代法治國家，首先要樹立憲法的權威。

2012年12月4日，習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布30周年大會上的講話，得到了黨內外的普遍贊賞及擁護。習近平總書記明確指出：“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”，并就未來落實憲法提出了四條要求：一是人民民主;二是依法治國;三是保障人權;四是樹立憲法至高無上的權威。習近平總書記的講話很全面，體現了依憲治國、依憲執政的理念。

依法治國的根本是依憲治國，依法執政的根本是依憲執政。一個國家的法律體系，最根本的就是憲法。新一屆領導提出“法治中國”的概念，如果說“法治中國”是一棟大廈，憲法就是整個大廈的基礎，民商法、行政法、經濟法、刑法等就像梁和柱，其它的法律規則就像磚瓦。憲法是一個國家的根本大法，是一切法律的基礎，是治國安邦的總章程。一個國家公民的基本權利，國家機構的產生、職權和運作程序等最基本的制度都是通過憲法確立下來的。憲法一旦確立，便具有不以任何組織和個人意志為轉移的剛性和穩定性，所有的法律都必須統一于憲法，所有的權力都不能逾越憲法，包括執政權力。依憲治國，依憲執政，就是說憲法才是國家最高權威。嚴格遵守憲法，是告別人治走向法治的重要標志。憲法是國家制度的總章程，也是公民權利的宣言書。世界憲法史上舉足輕重的1791年法國憲法，就以《人權和公民權宣言》作為序言。我國現行憲法序言總綱之下，“公民基本權利”在先，“國家機構”在后。憲法規定了公民基本權利，規范了國家公共權力。因為公共權力的強制性，常常構成對公民基本權利的侵犯，憲法對公共權力的規范其實是限制，對公民基本權利和自由的規定其實是保護。一切公共權力的權威和合法性應來源于憲法，在這個意義上，遵守憲法是對公共權力的強化而非弱化，脫離憲法的權力，看似強大，但由于不得人心，缺乏權威，實則外強中干，脆弱不堪。

二、依憲治國在全面推進依法治國戰略布局中的基礎性、根本性、優先性

（一）黨的十八屆四中全會明確了依法治國與依憲治國的關系，強調了依憲治國在全面推進依法治國戰略布局中的基礎性

現行憲法規定：“本憲法以法律的形式確認了中國各族人民奮斗的成果，規定了國家的根本制度和根本任務，是國家的根本法，具有最高的法律效力。”但在實踐中，存在“違法有后果、違憲無所謂”的現象，少數人甚至認為憲法只是一紙宣言，不具有直接的法律效力。1982年憲法頒布至今，憲法的權威，無論在官員還是民眾中，始終難以樹立。憲法的權威樹立不起來，根本原因在于缺乏制度保障。維護憲法權威要建立憲法監督制度，包括違憲審查。如果這個制度建立起來，將成為我們法治中國建設的里程碑。《決定》突出依憲治國的基礎地位，進一步明確表明了依憲治國是全面推進依法治國戰略布局的基石。

（二）黨的十八屆四中全會明確了黨的領導與全面推進依法治國的關系，強調了依憲治國在全面推進依法治國戰略布局中的根本性

《決定》指出：“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗。我國憲法確立了中國共產黨的領導地位。堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”依憲執政，前提是要深刻把握黨的領導與憲法權威的一致性。在任何一個法治國家，政黨的執政資格，都是通過憲法規定的方式實現的。作為中國的執政黨，我國憲法確立了中國共產黨在國家各項事業中的領導地位。在這個意義上，維護憲法權威，就是維護黨和人民共同意志的權威;捍衛憲法尊嚴，就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴。堅持依憲治國、依憲執政，就是堅持黨的領導，是黨的領導、人家當家作主、依法治國三者有機統一的最佳實現形式。

（三）黨的十八屆四中全會強調了依憲治國在全面推進依法治國戰略布局中的優先性

法治，首先是憲法之治。現行憲法以其最高的法律地位、法律權威和法律效力，確立了中國特色社會主義道路、中國特色社會主義理論體系、中國特色社會主義制度的發展成果，規定了國家公權力的組織體系、職責權限和行為標準，反映了我國各族人民的共同意志和根本利益，成為保持國家統一、民族團結、經濟發展、社會進步和長治久安的法律基礎。因此，依憲治國不僅是依法治國的必然要求，也是依法治國的首要之義。現行憲法規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。”但是，因為各種原因，距離形成全民遵守憲法、保證憲法實施的目標還有一定距離。俗話說，基礎不牢，地動山搖。全面推進依法治國，只有首先確立憲法權威，才能確立法治權威。《決定》對于“首先要”的強調，突出了依憲治國在全面推進依法治國戰略布局中的優先性。

三、依憲治國的核心是解釋憲法、監督憲法實施

依憲治國是落實依法治國的重點與關鍵，是建設法治中國的內在要求。依憲治國是最高層級的依法治國，在憲法旗幟下，法治將體現出法的存在性、公正性、至上性、預設性，既要對權力制約，也要對權利保障，最大可能彰顯公平正義。憲法的生命和權威在于實施，否則就會淪為一紙空文。沒有憲法的全面有效實施，依法治國的目標就不可能真正實現。而憲法實施情況如何，完全可以視作依法治國情況的“標尺”。我國1982年憲法制定以來，如何實施憲法一直是一個重要焦慮。各種法律條文、政府法規、地方立法與憲法沖突之處并不少見，公民權利受到侵害難以訴諸于憲法進行救濟，有的制度明顯違憲卻長期存在，憲法的威信并沒有真正樹立。值得關注的是，本次以依法治國為主題的中央全會通過的《決定》，明確提出健全憲法實施和監督制度，“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”，針對的正是這一問題，凸現憲法的最高法律效力地位，具有很強的現實針對性。

憲法的全面實施，首先要靠有效的監督機制。我們近年來憲法實施中產生和存在的問題，與憲法監督制度不健全有著直接的關系。各國幾百年來的法治實踐表明，如果連憲法的尊嚴都得不到應有的捍衛，那么制定再多的法律條文，都有可能成為空談，違憲行為得不到及時的懲處和糾正，是對憲法和法治最大的破壞;而一次對違憲行為及時追究的意義，要勝過一千次對其條文和價值的宣講。因此，四中全會再次強調要健全憲法監督制度，可以說是抓住了問題的核心所在。根據憲法規定，全國人大及其常委會負有監督憲法實施的職責。但是，由于憲法的規定比較原則，具體的程序性規定和配套制度尚未完善，導致實踐中憲法監督工作與人民群眾的期待還存在一定的差距。今后，相關方面應當按照四中全會的要求，盡快完善憲法監督制度，特別是要明確具體的監督工作機構和辦事機構、監督主體之間的職責分工、監督程序、違憲責任等內容，盡快使憲法監督制度能夠正常“運轉”起來。

憲法的全面實施，還要靠健全憲法解釋程序機制。法律的適用離不開法律的解釋，憲法的實施也是如此。所謂憲法解釋，是憲法制定者或者是依照憲法的規定享有憲法解釋權的國家機關或其他特定的主體對已經存在并且正在生效的憲法規范的含義所作出的說明。由于憲法規范與憲法條文具有模糊性、抽象性、開放性與廣泛性等特點，幾乎所有的憲法條文都需要通過憲法解釋的活動作出客觀的解釋。沒有經常性的規范性的憲法解釋，憲法也難以充分和有效地實施。《決定》提出健全憲法解釋程序機制，這是一個全新的提法，就是對憲法的解釋程序提出了具體要求，實際上就是使憲法“活起來”。今后，首先要細化憲法的規定，制定專門的憲法解釋程序法，明確憲法解釋的啟動、程序和權限，并且厘清憲法解釋和憲法監督之間的關系，從而為憲法的全面實施提供堅實的制度保障。

解釋憲法、監督憲法實施，這是依憲治國的兩大核心所在，惟有這兩點變為現實，憲法才能真正“活起來”，運用到生活之中，貫穿于國家管理之中，成為人民美好生活的有力保障。依憲治國，就是不僅要在理念上確立憲法的核心地位，更要在現實中落實憲法的原則，讓法治統一于憲法，讓一切違憲現象和行為都得到審查追究，讓人民真誠地信仰憲法，無畏地依靠憲法。

責任編輯：楊再梅