建設法治中國的改革路線之我見

喬欣

依法治國并不是一個陌生的話題。由今上溯一百年，梁啟超就曾發出過中國何時可以建成法治國家的歷史之問。百年來，無論憲政進程，還是民主法制，抑或民權民生，無不歷經坎坷挫折，但是人民對法治的孜孜追求從不曾放棄或泯滅。在長達兩千多年的封建社會，歷朝歷代，法都是統治者維護統治的治民工具，法是王法、是一家之法，治是專制、是人治，沒有真正意義上的法治。人民是為法所役，懼法畏訟，法沒有親和力也不受愛戴。正如同鄧小平同志指出的，“舊中國留給我們的，封建專制傳統比較多，民主法制傳統很少”。改革開放以來，撥云見日的中國終于行進到了法治建設的快車道上。在“依法治國”基本方略提出十余年的今天，黨的十八屆四中全會確立了“依法治國”的治國理政方略。什么是法，我們到底要依什么法？十八屆四中全會給出了答案，那就是以民為本、立法為民的良法，就是反映人民意志、得到人民擁護的治國重器，就是依憲治國、依憲行政的思維和做法。

十八屆四中全會及《決定》的重大意義

四中全會在我們黨的歷史上是非常重要的一次會議，作為一次中央全會，四中全會把依法治國作為會議主題，這是第一次在中國共產黨的建黨歷史上把法治作為主題，是第一次在建國歷史上把法治作為主題，是第一次中央全會以法治為題作出重要決定。史無前例的第一次，顯示了黨對法治問題的高度重視。黨中央高瞻遠矚，在十八屆三中全會依法推進改革開放的基礎上，進一步就建設法治中國這一重大命題進行研究，是對黨的十八屆三中全會精神的進一步落實和詮釋。

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，要“深入推進依法行政，加快建設法治政府”。在“關于《決定》的說明”中，習近平總書記強調，“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”治理一個國家、一個社會，關鍵是立規矩、講規矩、守規矩。法律是治國理政最大、最重要的規矩。政府是法律實施的重要主體。

作為一名從事法制工作的同志，我感到政府法制工作將不再是由法制部門一家單打獨斗，而是變成了黨帶領人民實現改革開放，奔向小康，建立中國特色社會主義國家的一項偉大工程。它在我們黨的發展史上，在我們國家的發展史上，都將是值得大書特書的一筆。十八屆四中全會為“法治中國”作了頂層設計，同時也以法治為改革護航。法治中國建設包括了兩個大的方面：一方面要實現科學立法、嚴格執法、嚴格司法、全民守法以及依法執政，另一方面，整個中國要實現改革的目標，要全面建成小康社會乃至在第二個一百年實現中國夢的偉大目標，離不開法制的規范、保障和促進，法律是治國之重器，良法是善治之前提。經過長期的努力我國形成了中國特色社會主義法律體系，國家生活和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這確實是了不起的重大成就。同時，我們應當看到在立法領域還面臨一些突出問題，如立法的質量還需進一步提高，解決問題的有效性、針對性、可操作性不強。立法工作中部門化，爭權諉責現象比較突出等。因而建設中國特色社會主義法治體系，必須立法先行，發揮立法的引領和推動作用，堅持立、改、廢、釋并舉，切實增強法律法規的及時性、針對性和有效性。

以深化行政審批制度改革為抓手，全面推進我區依法行政工作

法治政府是現代政府管理體系的基石，是國家治理現代化的主要內容和重要標志。推進法治政府建設，就是要遵循法治思維、運用法治方式、在法治的軌道上行使各項權力，打造職能有限、行政有為、運轉高效的政府。新一屆中央政府履職伊始，就把簡政放權作為全國深化改革的“先手棋”和轉變政府職能的“當頭炮”——通過“放”“管”結合，把該放的權放開、放到位，把該管的事管住、管好;通過修改或廢止不合適的現行法律法規為轉變政府職能掃除障礙;通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作。

今年以來，我們認真貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神和自治區黨委九屆九次全委（擴大）會議精神，按照《自治區黨委全面深化改革領導小組各專項小組及有關部門改革分工方案》（內黨辦發〔2014〕17號）要求，在全部356項改革任務中，我們緊緊抓住行政審批制度改革這項啟動最早、難度最大、社會關注度較高的改革任務不松勁，在自治區黨委政府的高度重視和堅強領導下，經過不懈努力，我區的審改工作不斷向縱深化、規范化、制度化方向發展，取得了多項歷史性突破，集中體現在“三個一”上，即：取得了一項成果（公布了自治區本級行政許可項目目錄），統一了一個標準（全區各級政府行政審批制度改革的依據和標準統一化），部署了一項任務（部署了全區各級政府行政權力清單及梳理工作），受到了國務院領導、國務院審改辦和國務院專題調研組的充分肯定。

在自治區黨委政府的統一部署下，自治區法制辦及時啟動改革，首次厘清并公布了自治區本級執行的所有行政許可項目。經過近半年的努力工作，我區的行政審批制度改革工作取得了階段性成果：自治區本級有32個部門和單位具有行政審批職能;自治區本級保留行政許可項目247項，分級許可項目52項，下放許可項目52項，取消10項。目前，上述行政許可項目目錄已經以自治區政府決定（內政發〔2014〕58號）和自治區審改辦文件兩種形式向社會公布。截至目前，全國對行政許可項目進行梳理界定并予以公布的只有包括我區在內的8個省市區（內蒙古、天津市、吉林省、浙江省、山東省、四川省、貴州省、甘肅省）。特別是“分級審批”這種處理方法，受到了國務院審改辦的肯定和好評。這些成果的取得，得到了上級的充分肯定和社會的廣泛認同，李克強總理9月3日在專題聽取自治區黨委和我區翁牛特旗委教育實踐活動情況匯報時指出：“內蒙古自治區下放了114項行政審批事項，簡化了審批程序，取消了不合理收費，給企業和群眾減輕了負擔。你們的努力應該給予充分肯定。”

強化依法科學民主決策，規范重大決策權

在這次四中全會《全面推進依法治國的若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，行政決策的規范化是亮點也是重點。《決定》確定了五個“法定程序”：第一，公眾參與;第二，專家論證;第三，風險評估;第四，合法性審查;第五，集體討論決定。這五個程序必須做到位才能稱之為依法決策。

所謂重大決策權就是關系到老百姓切身利益、國計民生，關系到區域經濟社會文化生態文明發展的決策行為。目前我國很多執法領域都有明確的法律規范，具體執法行為的規范化程度比較高，比如行政處罰，1996年《行政處罰法》對處罰行為就有明確的程序要求，2004年《行政許可法》對行政許可行為有明確規則;2011年《行政強制法》也對行政強制行為做了明確的要求。這些法律對于分門別類的行政行為都有了規范的要求，這些領域的行政行為受到了嚴格規范，法治化程度較高。但是，政府的重大行政決策行為至今沒有統一的行為規范，在國家層面缺乏明確的程序要求，處于無法可依的狀態。這類重大決策權沒有法律規定該怎么辦，也沒有主要的程序要求，當然也沒有責任的要求。因此，在重大決策方面，出現了“三拍”現象，做決策“拍腦瓜”，執行決策“拍胸脯”，執行完了“拍屁股”走人。“三拍”現象，最后導致很多重大決策看起來是一時的政績，但實際上給國家經濟社會和老百姓的合法權益，給公共的利益帶了極大的損失。過去對這種決策沒有辦法，因為決策者不需要承擔責任，政績搞上去了之后，他升官走了，“爛攤子”留給別人收拾。

四中全會在依法決策方面設置了幾項重要的制度，非常必要。

第一，決策的“五大程序”，任何重大決策必須履行“五大程序”，經過公眾參與、專家論證、風險評估、合法審查和集體討論決定才能做出。

第二，要求建立行政機關內部重大決策合法性審查機制。行政機關做重大決策時，應該交給法制機構進行合法性審核。法制部門簽署同意意見后領導才能拍板做決策。非經合法性審查，出了問題領導就要自己負責任。因為要求誰決策，誰負責，甚至要終身負責。

第三，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制。為什么要建立重大決策終身責任追究制度和責任倒查機制？因為過去很多重大決策，領導拍完板，決策的后果跟自己就沒有關系了。以后行政重大決策也是終身負責的，有了這個“緊箍咒”，相信很多領導會高度重視決策制度，不依法規范決策，最后要終身承擔責任。此外，還要實施責任倒查機制，出了問題，那就要倒查誰做的決策，決策是否履行了相關程序。只有強化依法科學民主決策，才能將決策權關進制度的籠子里。

積極推進法治前行，勇于落實轉型的重任

法治，是用成文的法律原則和法律規則治國，是按照事先建立的規則嚴格適用，就是用法律人的思維治國，這是一種理性治國、程序治國、規則治國，而不是運動治國、隨意治國。沒有程序和理性為基礎的法治，只能是一種狂熱的運動。靠自己權力多大，魄力多強，本事多能，不“按規矩辦事”，是典型的人治。法治是任何人都得服從和遵守，毫無例外，當權力和法律沖突時，必須收斂權力，服從規則。法治是要將矛盾帶上法庭，理性管理國家，讓國家按照秩序，嚴格按照法治思維和法治方式解決問題。所以，我們今天如此強調“依法治國”就是強調規則的重要、理性的重要、程序的重要、平等的重要。

十一屆三中全會后，逐漸形成并提出了“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的治國命題，法治建設進入到了一個全新的發展時期。我們制定了大量法律，實現了國家和社會生活有法可依，形成中國特色社會主義法律體系。從十五大確立依法治國，建設社會主義法治國家寫進憲法到如今，已走過了17個年頭。雖然我們也取得了很多成就，但現實生活中，不懂法、不尊法，以身試法、知法犯法;搞變通、打折扣，以言代法、以權壓法、視法律為兒戲，任意藐視法律、踐踏法律等現象和有法可依，執法不嚴，違法不究現象比較嚴重，執法中權責脫節，多頭執法、選擇性執法現象依然存在。

今天強調“依法治國”，已經不是簡單的形式和口號，已經不是以往的老調重彈，而是對形式主義法制的撥亂反正，是對倒行逆施反法治的一種清理或回歸。我們今天強調依法治國，話還是那個話，但內容已經不同，其目的是厘清權治和法治的矛盾，徹底扭轉有法不依、法律形同虛設、隨意突破法律底線的情形，是要徹底破除法律“治下不治上”、“治外不治內”、“治民不治官”。把中國真正帶入到一個奉行“法律至上”，依靠法治思維，推行法治體系的法治軌道上來。這才是真正的法治最強音，是真正的法治春天的來臨。

所以，我們要理直氣壯講、大張旗鼓地講依法治國，要通過入腦入心，讓我們所有人都明白依法治國的道理，真正做到正本清源、以正視聽。讓法治成為每一位公民的信仰，讓帶頭守法成為每一名官員的底線。

責任編輯：代建明