關于內蒙古新型城鎮化建設幾大問題的思考

天瑩++武振國

根據黨的十八大精神和《國家新型城鎮化規劃》（2014-2020）以及我國、我區城鎮化工作會議的總體要求，加快農村牧區轉移人口的市民化，進一步提高城鎮化質量和水平，是我區今后城鎮化工作的重要任務。為此，注意把握好以下幾大問題，對于我區積極穩妥推進新型城鎮化具有重要現實意義。

城市規模總體上偏小，輻射帶動力不足的問題

目前，內蒙古市轄區常住人口100萬以上的城市只有3個，分別是呼和浩特市、包頭市和赤峰市;50-100萬人口的城市4個，分別是通遼市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾市、烏海市;其余13個為50萬人口以下的城市，平均規模偏小。而規模較大的50-100萬人口以上的城市主要分布在西部地區。據聯合國區域發展中心的研究，城市經濟存在一個人口規模達到25-30萬人的最低臨界值，按照這個標準，內蒙古多數城市規模顯然偏小了，難以集聚人口，形成集聚效益。城市規模偏小，進一步影響了城市的競爭力，在中國社會科學院發布的《中國城市競爭力報告NO.12》中，內蒙古各城市位于前100名的城市只有3個，為呼和浩特、包頭市、鄂爾多斯，全部位于西部。因此，適度擴大中小城市規模，增強集聚力，提高城市輻射帶動作用十分必要。

土地城鎮化快于人口城鎮化的問題

城鎮化應該是人口城鎮化與土地城鎮化的基本協調。從2000年至今，我區建成區面積增長了103.41%，城鎮人口增長44.63%，土地利用彈性系數高達2.32，大大超過1.12的合理水平。土地城鎮化快于人口城鎮化的現象比較突出。除了人口城鎮化居住對土地的需要外，很多城市和旗縣建成區面積擴大與新區和工業、文化產業、物流等各類園區建設有關。必要的新區和園區建設是城鎮化發展所不可缺少的，但過度建設就會出現問題。一些地區不顧自然、區位、產業等客觀條件超前規劃設計上百平方公里新區，而人口密度很低，不僅導致基礎設施建設和運行成本高，而且占用大量優質菜地、耕地、林地;同時，也造成城市內部土地資源、辦公設施等利用的低效。這在國內外都有教訓，比如：美國城市的郊區化，占據大量耕地，政府為城市道路基礎設施建設和運行付出高額成本，也出現城市中心衰敗等問題。我國一些地區的城市盲目拓展新區，出現了一些缺乏產業支撐，入住率很低的“鬼城”，工業、住宅用地占用大量耕地，導致耕地上山，威脅糧食安全。城市蔓延的現象，不但在我區大中城市不同程度地存在，在一些小城鎮建設中也悄然出現。這一現象若蔓延下去，對于耕地、草地保護是非常不利的。因此，城鎮化發展要提高現有建設用地的效率，處理好城鎮化發展與保障糧食安全和生態屏障安全的關系。

一些城市建設貪大求洋，缺乏特色的問題

近十幾年來，我區一些城市在體現文化內涵上都做了有益的嘗試。比如：呼和浩特、滿洲里、扎蘭屯等在城市建筑風格、城市地標、保護傳統老建筑等方面有所體現，突出了城市的文化特色，大大提升了城市的吸引力，但一部分城市不同程度地存在著建設貪大求洋、缺乏地區特色的問題。一些城市和城鎮建設不顧客觀條件和財力，盲目修建大馬路、大廣場、大劇院、豪華辦公樓，在缺乏產業支撐的情況下，難以集聚生產要素和人口，城市發展動力嚴重不足，造成財政資金的巨大浪費，也加大了地方債務風險。同時，一些城市建設還存在缺乏特色，對地域文化體現不夠的問題。城市特色、城市文化是城市軟實力、競爭力的重要表現，一個沒有特色和文化的城市，其吸引力、影響力就會大打折扣。而一些城市由于管理者認識的不到位和受規劃者學科的局限，城市規劃者尚不能做到對地域文化、民族文化準確把握，加之多學科專家協作制定規劃的機制不完善，盲目照抄，簡單移植國外城市和其他城市規劃的現象屢見不鮮。無論是舊城改造還是新區建設中，忽視地域文化與建筑和街區建設的巧妙融合，導致建筑風格雷同，城市缺乏特色，同質化嚴重的問題也比較普遍。一些城市將一些草原文化元素、文化符號、建筑結構等運用在城市建筑上，是非常值得稱道的，但有些也不乏流于表面，與建筑的整體風格不一致，與周圍環境無法形成有機的整體。

產業結構與就業結構偏離的問題

讓農村牧區轉移人口在城市能夠穩定就業是實現新型城鎮化的重要條件。我區城鎮化不像發達國家那樣，城鎮化過程與勞動密集型的工業化同步發展，我區以資源型產業為主，且資本和技術對勞動力替代作用越來越明顯，第二產業對農牧區轉移人口吸納能力很有限，近幾年第二產業就業人數占全社會就業人數的比重保持在16%-18%左右，產業結構偏離度呈現不斷擴大趨勢，偏離度從1.28擴大到2.06。加上第二產業總體水平不高，對服務業的帶動力不夠強，導致了非農就業相對不足，進一步制約了城鎮化水平的提高。

小城市、小城鎮市政基礎設施建設明顯滯后的問題

“十一五”以來，我區城市市政基礎設施建設水平明顯提高，城市人均鋪裝道路面積，人均公園綠地面積指標已經超過全國平均水平。但是小城市、小城鎮與全國同類城鎮相比基礎設施建設的水平差距較大。一些小城市、縣級和縣級以下的小城鎮用氣、用水、集中供熱、垃圾處理能力等建設滯后于人口的城鎮化。由于地方財力有限，一些林業小城市和小城鎮鋪裝道路質量，與大城市差距十分明顯，有些大城市近十年內一些地段的道路鋪設了不止一次，而一些小城市的道路已經破損，卻因為資金不足無法改造和建設。隨著人口向小城市、小城鎮的集中，除了城關鎮，其他小城鎮環保設施還十分滯后，大多數小城鎮只能做到把生活垃圾運到離鎮區稍遠的地方集中堆放，還做不到垃圾集中填埋，更無防滲漏措施，長期下去將會加重城鎮周邊的環境污染。而多數小城鎮生活污水基本是簡單處理或不處理就直接排放，一方面是收入增長和住房條件改善，另一方面小城鎮周邊的環境狀況有所惡化。

教育、醫療資源不均衡導致的居民生活成本增加的問題

隨著城鎮化建設的加快，教育、醫療、就業、社會保障以及保障房建設效果明顯，尤其是大中城市公共服務能力的增強，吸引周邊地區的人口向城市轉移。但基本公共服務分布不均衡，一方面加快人口向中心城市集中，但是另一方面，也明顯增加了部分城鎮居民的生活、教育和就醫成本，給一些家庭帶來較大的經濟壓力，不利于居民生活水平的改善。

生態理念尚未很好地融入城市建設和居民生活方式的問題

進入本世紀以來，內蒙古城市市政基礎設施建設水平明顯提高，比如：城市綠化建設效果明顯，一些城市步入全國園林城市行列。但是與新型城鎮化倡導的綠色城市比還存在一定差距，尚未將生態文明的理念完全融入到城市的建設、生活和消費之中。比如：城市綠化建設使用耐旱、易維護管理的本土樹種、灌木、草種的比例偏低，多年生花卉少，一年生花卉多，導致不宜成活，維護和購買成本很高;一些市政設施多重視地上“面子”工程、形象工程，忽視地下建設;重視花費高的人工排水管網的建設，忽視低成本的土地天然滲水功能的利用。不僅建設成本高，而且有些效果也不十分理想。

近年來，城市居民生活水平有了明顯提高，出行方式發生顯著變化，耐用品消費、居住等服務性消費增長，導致了碳排放增加。比如：居住大戶型房屋，購買私家車的居民越來越多，而建筑房屋增加1平米會增加0.8噸的CO2，小汽車的人均碳排放0.27千克，公共汽車僅為0.135千克，自行車為零。而消費方式變化導致碳排放增加，與居民對低碳消費的認知度不高有直接關系。

水資源對城市發展的制約性問題

城市規模并非越大越好。據研究，中國城市的最佳規模在100-400萬人口。內蒙古與其他地區最大不同是水資源短缺，所以，內蒙古城市發展規模需要優先考慮水這個限制性因素，水資源的多少決定了各城市能夠容納多少人口，以及形成多大的城市。內蒙古是一個東西部水資源分布極不均衡的地區，西部水資源總量和人均量遠遠低于東部。呼和浩特市為嚴重缺水城市，部分水資源靠引黃河水解決，但畢竟黃河水指標是有限的，國家對黃河水資源分配指標是要考慮整個流域的生態平衡以及經濟社會發展的需要，不是只考慮一個城市。烏海市人均水資源僅為全區平均水平的1/5，烏蘭察布人均水資源不足全區的1/3，而鄂爾多斯人均水資源雖然可滿足現在的需要，但潛力不大，未來水資源將對西部城市的發展形成剛性約束。同時，西部鄂爾多斯、包頭等城市，以能源重化工工業為主，多為高能耗、高耗水的產業，且水資源循環利用率嚴重偏低。比如包頭市，萬元工業產值耗水量為466立方米，是國家平均水平的5-6倍;包頭市電廠水的循環利用率僅為15%-16%，與發達國家水回用率在40%-80%之間存在巨大差距。因此，我區城市人口規模大小一定要控制在在水資源承載力范圍內，才能宜居和可持續。

林區、墾區城鎮建設管理的特殊性問題

林區、墾區是特定歷史條件下形成的，林區、墾區的城鎮化具有特殊性。首先是城鎮建設標準缺乏彈性和靈活性。比如：呼倫貝爾墾區處于呼倫貝爾市，地域廣闊，人口密度低，人均土地較多，小城鎮建設應不同于其他人口密集的縣城和大中城市。但目前當地的小城鎮建設完全按照城市的模式和標準，比如居民住宅容積率的標準與城市一樣，導致小城鎮建筑失去地域特色，與鄉村風貌不協調。

其次，林業和農業企業還承擔著部分社會職能，增加了企業負擔。林區、墾區到目前為止還承擔小區管理、房屋維修、垃圾清運、供暖、城鎮道路建設等部分社會職能，這也給企業帶來很大負擔。

城市規劃管理和監督水平不高的問題

為了更好地踐行《城鄉規劃法》以及《內蒙古自治區城鄉規劃條例》，自治區對各級城市及小城鎮基本上實現了總體規劃全覆蓋，重點地區制訂了控制性詳細規劃。但是，建設部門主導的空間規劃體系與經濟社會發展規劃、土地利用規劃相互之間時有沖突發生，使得規劃落地困難，空間管理無序、土地資源浪費、生態環境失衡等問題不同程度地存在。同時，目前已實施的城市總體規劃均延續運用功能和空間一一對應的傳統規劃手法進行編制，對城市需求的多樣化帶來規劃的復雜性考慮不足，導致城市規劃的落實與管理工作銜接不暢。再者，在城市的管理過程中，一些城市尤其是小城鎮不顧資源環境承載能力和經濟社會客觀條件，未批先建或不按規劃進行建設，甚至隨意變更城市規劃的情況時有發生，規劃的法制性、權威性受到挑戰;有的城市規劃隨著政府的換屆而換屆，城市規劃無法保持連續性，造成社會資源的巨大浪費。

責任編輯：楊再梅