生態紅線不能成“虛線”

王燦發 江欽輝

生態紅線不能成“虛線”

王燦發 江欽輝

黨的十八屆三中全會通過的《決定》在生態環境保護方面提出了一個創新性的制度，就是“劃定生態紅線”。這一決策，已經成為國家發展戰略的重要組成部分，是生態文明建設的重要內容。然而，無論是紅線劃定還是紅線的守住，要成為全社會一體遵行的具有國家強制力的規范，還需要制定專門的法律法規。

就我國現有的立法來看，尚無專門的生態紅線的立法，甚至在法律中還未出現“生態紅線”這一名詞。就其立法的地位來看，生態紅線立法應當屬于生態保護立法的一個組成部分，并涉及到國土規劃立法、自然資源立法、污染防治立法、生物安全立法等。就其立法的內容來看，應當包括生態紅線劃定的原則、生態紅線劃定的范圍和條件、生態紅線劃定的程序、生態紅線維護的制度和措施、破壞紅線的違法責任及追究程序。

首先，生態紅線劃定所確立的基本原則，是貫穿于生態紅線劃定和保護的整個法律體系中的指導性原則。從保障國家生態安全總的價值目標出發，生態紅線的立法應當堅持保護優先、兼顧發展原則，科學規劃、分類劃定原則，管控結合、分級保護原則，動態管理、總體穩定原則，信息公開、公眾參與原則。

其次，生態紅線的劃定范圍應當能夠確保我國的生態安全。在類別上分為重要(點)生態功能區、生態脆弱/敏感區和生物多樣性保育區三大類。重要生態功能區的劃定指標主要是水源涵養、洪水調蓄和防風固沙等生態系統服務功能；生態脆弱/敏感區的劃定指標主要是生態敏感度指數、生態彈性度指數和生態壓力度指數等；生物多樣性保育區的劃定指標主要是關鍵物種及其棲息地、關鍵生態系統、生物多樣性維系區。

最后，生態紅線的立法應當確保程序的正當性。生態紅線劃定的基本程序應當包括生態紅線劃定科學勘察、總體及區域規劃、公示和意見征集、決定和公告幾個階段。必要時，還應當召開聽證會和論證會。通過公正的程序可以確保把應當劃進紅線的都劃入。

當然，要確保被劃定的生態紅線不變成“虛線”和“斑馬線”，保護生態紅線的法律法規就應當建立一套嚴密的管理制度和措施。其中主要包括：

生態紅線的差異化管控制度。應當針對不同的生態紅線區域，制定與之相適應的保護標準和管控措施。對于符合生態紅線區域功能定位的開發建設活動，要制定并嚴格執行環境保護與生態修復治理方案。

生態紅線的監測與監察制度。為及時掌握我國生態紅線區域生態安全的現狀及變化趨勢，應當在紅線劃定的同時，建立天地一體、技術先進、功能齊全、結構完整的管理平臺。各級環保主管部門應定期對生態紅線區域開展安全狀態調查，建立并實時更新數據系統，為生態紅線區域的生態安全維護、評估、管理以及區域范圍的調整提供決策依據。

生態紅線的統一監管制度。生態紅線監管體制的建立應克服當前環境保護監管體制分散無序的弊端，打破分割式、分塊式管理的方式，由一個部門進行統一監管，以利于生態紅線區域環境管理的整體性和生態服務功能保護的系統性。

生態紅線的越線責任追究制度。生態紅線一旦劃定，就應當成為不能任意觸碰和僭越的高壓線，對越線者建立責任追究制度。也就是要在法律法規中明確生態紅線區劃內中央政府和地方各級政府、相關企業以及個人的環境保護義務和責任體系，并對違反義務造成生態紅線區域生態系統功能破壞的行為人嚴格追究民事、行政、刑事等相關責任。

生態紅線維護的公眾參與制度。公眾作為生態環境保護的權利和責任主體，應建立機制、體制，引導公眾參與生態紅線的劃定和保護工作，在生態紅線劃定和保護的各個環節設置公眾參與的機制和體制。

另外，還應通過建立生態補償制度、改革經濟社會發展政績考核評價體系等措施來確保生態紅線的守護。

王燦發 中國政法大學環境資源法研究所所長

江欽輝 喀什師范學院法政系講師

責編:張宏