中國對進口農產品的反傾銷主體缺位及原因分析

■ 徐艷玲 武昌理工學院

糧食安全、能源安全和金融安全一并成為當今世界經濟發展的“三大安全”問題，各國對此高度關注。黨的十八大報告中特別強調要“確保國家糧食安全和重要農產品有效供給。”農產品對于一國經濟發展和社會穩定具有十分重要的意義，而由農產品引發的貿易沖突卻日漸增多，反傾銷已然成為制約農產品貿易的重要手段。一方面，我國農產品出口遭遇了以反傾銷為主的貿易壁壘，另一方面，從外國進口的大米、小麥、玉米、大豆等農產品的到岸價格遠低于我國國內市場價格，對我國的農產品市場造成了極大沖擊。因此，我國必須對國外農產品實施反傾銷措施，以保護我國糧食安全乃至農業安全。

一、中國對進口農產品實施反傾銷的現狀

(一）主要農產品進口連年增加，威脅到國家安全

農業是一個國家的基礎，糧食是一個國家的命脈。美國前國務卿基辛格曾經說過一句話：誰控制了石油，誰就控制了所有的國家；誰控制了糧食，誰就控制了整個人類。我國進口農產品中糧食產品進口逐年增加，直接威脅到國家糧食安全問題。目前，我國主要糧食為大米、小麥和玉米。2013年，我國糧食進口量達到8645.2萬噸，占全年產量的14.4%。在我國大豆也被納入糧食統計口徑，實際上我國的糧食進口比例更高。

（二）進口糧食產品低價傾銷嚴重

我國主要糧食產品進口量之所以持續增加，一個很重要的原因就是從國外進口的產品價格低廉。

我國大米進口格局一直以越南、巴基斯坦為主，泰國為補，2012年從這三個國家的進口比例分別達 66.7%、25%和 7.6%。2013年 10月11日，中泰簽署《中泰政府關于泰國鐵路基礎設施發展與泰國農產品交換的政府間合作項目的諒解備忘錄》，泰國大米的進口份額一路高升，不過近期受泰國局勢影響，中泰大米貿易形勢不明朗。雖然近些年來，政府持續提升我國大米最低收購價格，但是國內大米市場卻還是受到國外進口大米低廉價格的沖擊，尤其是自2012年來，我國成為大米凈進口國。2008年金融危機之后，國際大米價格出現腰斬，且呈現持續低迷狀態。目前越南、巴基斯坦大米比國內低端大米每噸批發價低300元以上。2013年差價繼續擴大，根據中華糧網數據顯示，越南大米價格比我國湖南省早秈米每噸低1300元左右。

近年來我國玉米進口持續增加，2010年我國成為玉米凈進口國，其中進口玉米幾乎95%以上來自美國。而美國玉米進口比國內玉米價格要低得多。根據中華糧網數據顯示，2013年東北地區玉米收購價約為2100元/噸，但是美國玉米到岸完稅價約為1800元/噸。

2005年-2013年我國主要糧食進口量 單位:萬噸

我國是全球大豆進口最多的國家，但是國際大豆貿易掌握在以美國公司為主的國際糧商手中，它們在現貨上控制了國際大豆的主要產供銷渠道，在期貨市場上則進行套期保值或投機活動。2005年以來，國際大豆價格走勢呈M型，2005年最低價格498.5美分/蒲式耳，2012年一路攀升到1789.0美分 /蒲式耳，2014年7月大豆期貨報價為1468.0美分/蒲式耳。但是由于國產非轉基因大豆的產量有限，其價格一直居高不下，2014年進口大豆價格比國產大都價格要低約350元/噸。

（三）國內農產品企業的市場份額嚴重萎縮

入世以來，隨著我國農產品市場的進一步開放，以ABCD為代表的國際糧商逐漸進入我國，并占據了重要的市場份額，導致國內農產品企業市場份額嚴重萎縮。2013年我國農產品貿易額達1866.9億美元，對外依存度則高達20%，凈進口產品擴大到糧棉油糖等主要大宗農產品。其中我國食糖的對外依存度為10%左右，棉花對外依存度為42.7%，大豆的進口依存度則高達80%以上。以大豆為例，排在全國大豆集團前11位的企業是：益海嘉里（外資）、中糧、嘉吉（外資）、九三、來寶（外資）、邦吉（外資）、渤海、中紡、植之元、匯福和路易達孚（外資），其中五大外資大豆集團占據國內大豆加工市場的40%以上，遠遠超過六大內資企業的市場占有份額。

（四）國內對進口農產品反傾銷主體缺位明顯

目前我國棉油糧糖等主要大宗農產品已呈現全面凈進口。2014年前4個月，包括幾大主糧在內的谷物凈進口同比增長86%。與此同時，低價傾銷的進口農產品正逐步占領更多的國內市場。面對進口農產品來襲，我國農產品經營與加工企業卻鮮有拿起WTO賦予的反傾銷利劍保護自己。從1995年至今，我國僅僅主動發起了幾起農產品反傾銷調查：一是2005年12月，由黑龍江省齊齊哈爾市克山縣的沃華馬鈴薯制品有限公司牽頭國內17家馬鈴薯淀粉生產企業對進口自歐盟的馬鈴薯反傾銷案；二是2009年8月，中國畜牧業協會發起的對原產于美國的進口白羽肉雞產品的反傾銷、反補貼案，并對其征收了51.8%的反傾銷關稅；三是2010年11月,由安徽豐原生物化學股份公司等發起的對原產于美國的進口玉米酒糟反傾銷案。上述三起反傾銷調查案件中，兩起由國內主要企業提起，一起由國內行業協會提起。根據《中華人民共和國反傾銷條例》規定，國內產業或者代表國內產業的自然人、法人或者有關組織以及商務部均可以提起反傾銷調查。而我國遭受嚴重傾銷的糧食、大豆、食糖、食用植物油、棉花等相關產業并未提出反傾銷調查。

從國外反傾銷的實踐來看，積極有效的反傾銷申訴主體可以加大反傾銷成功的概率，但是反傾銷主體的缺位，不僅影響反傾銷案件的數量，更是影響反傾銷案件的質量。

（五）國內外農產品反傾銷形成極大反差

與我國對進口農產品鮮有提起反傾銷調查相反的是，自上世紀80年代以來，我國農產品出口遭遇反傾銷多達40多起，產品涉及大蒜、蘑菇罐頭、蜂蜜、小龍蝦、檸檬酸等。從1995年至2012年，我國出口農產品遭受反傾銷制裁情況如下：美國6起，歐盟3起，印度3起，加拿大2起，南非2起，澳大利亞2起，巴西、韓國、埃及、泰國、烏克蘭、墨西哥和新西蘭分別1起。這些國家征收的反傾銷稅率平均達100%以上，幾乎使我國農產品退出其市場。在這些國家對我國農產品發起的反傾銷立案調查和訴訟中，行業協會成為主要的申訴主體，如美國大蒜協會、美國罐裝蘑菇公平貿易聯盟、美國蜂蜜制造商協會和SIOUX蜂蜜協會、美國南方蝦產商聯合會、波蘭深凍食品制造商協會、西班牙加工水果和蔬菜聯盟。

中國作為一個農業大國，無論是從其遭受的出口農產品反傾銷的狀況，還是從合情合理利用WTO規則保護本國農產品產業，對進口農產品反傾銷數量與農業大國的身份格格不入，這與我國對進口農產品反傾銷主體缺失有著直接關聯。

二、中國農業領域反傾銷主體缺位的原因分析

（一）農產品生產企業反傾銷意識薄弱

我國大部分農產品生產企業的主體意識不強，法律意識薄弱。在國內市場競爭中的競爭手段單一，主要打價格戰，缺乏行業整體意識。面對國外的低價進口商品時，疲于應付，但卻無應對之策，更不懂得運用法律武器來維護自身的合法權益。我國農產品企業提出反傾銷調查申請時，大都是行業已造成了嚴重的損害，行業生存難以為繼的情況下提出的。2005年，進口歐盟馬鈴薯淀粉的到岸價最低達2800元/噸，而國內馬鈴薯淀粉定價在4000元/噸左右。在中國馬鈴薯產業已然遭受巨大沖擊之下，國內企業才做出反映，這就導致錯過了立案調查的最佳時機。即便當反傾銷措施發揮作用的時候，產業的巨大損失也無法避免。

同時，我國還有眾多農產品生產企業存在嚴重的“搭便車”的心理，即便是威脅到自身利益，仍不愿出錢出力，等待“漁翁之利”。

（二）農產品生產集中度低,難以形成有效申訴主體

我國農產品生產模式是以“家庭承包責任制”為主，農產品生產分散于千萬農戶，這樣造成了我國農戶數量眾多、生產分散、生產規模較小的局面。同時，我國農民本身缺乏組織性，國內市場信息不通暢，他們也無處了解傾銷國與傾銷者的情況。根據我國《反傾銷條例》第十七條規定：在表示支持申請反傾銷的國內產業中，支持者產量占總量50%以上，應當認定為申請是由國內產業或代表國內產業提出，可以啟動反傾銷立案調查程序；但是表示支持申請的國內生產者的產量不足國內同類產品總產量的25%時，不得啟動反傾銷立案調查。我國這種小規模的分散生產與經營，使得農產品生產者無能力，也沒有條件和積極性來反傾銷。

（三）農產品加工以地方為主，缺乏反傾銷利益聯動主體

我國不僅農產品生產分散，而且加工也以地方為主。2013年，全國大米加工企業排名50強中，湖北省共9家企業榜上有名，如湖北國寶橋米、湖北梅園米業、福娃集團、洪湖市洪湖浪米業等，這些大米加工企業同屬于江漢平原，即便地理位置臨近，因為各縣市的地方行政分割，仍然是各自為陣。小麥粉加工企業50強排名中也是同樣的情形，山東省7家，河南省6家，江蘇省4家，河北省4家，且分屬于不同縣市。我國主要農產品生產加工的地方分散模式，受地方政策的保護，自得一方利益，使其難以形成對進口農產品反傾銷的利益聯動主體，更不可能對低價傾銷的進口農產品提出反傾銷調查與訴訟了。

（四）農產品進口壟斷經營，難以形成反傾銷利益訴求主體

我國對小麥、玉米、稻谷、大米、食糖、棉花等大宗農產品進口實施配額管理。以2013年為例，我國進口小麥配額為963.6萬噸，其中國營貿易比例90%；大米532萬噸，其中國營貿易比重為50%；玉米720萬噸，國營貿易占60%。我國農產品進口主體中除了國有企業外，外商投資企業和私營企業也是重要的主體。其中外商投資企業的進口比重逐年上升，目前已經超過40%。配額以內的上述農產品僅征收1%-2%的進口關稅。另根據我國海關統計數據顯示，2013年我國農產品進口企業前10位中，5家屬于國有企業性質，2家外資企業，1家中外合資企業，2家民營企業。一些大型國有企業在農產品進口經營中獲得了極大利益，根本不可能扮演反傾銷申訴主體角色；而同樣獲得大量進口利益的外商投資企業更不可能“賊喊捉賊”提起反傾銷調查與訴訟。這也導致我國對進口農產品的傾銷缺乏有效的申訴主體。

（五）農產品行業協會未發揮申訴主體作用

根據《反傾銷條例》第十三條和第十七條的規定，缺乏行業代表性的產品生產者，一般情況下是不具備我國啟動反傾銷調查申請資格的。由于我國農產品生產和加工較分散，因此在支持申請反傾銷調查者中總產量達到國內總產量的50%以上的企業才能夠合法有效提出申訴，則正是該行業職責。恰恰，我國農產品生產和加工行業協會數量較少、質量參差不齊，人力資源有限，尤其是懂外語和相關專業知識者甚少，何談提出反傾銷申訴？在西方發達國家，農產品行業協會十分發達，形式多樣。如美國的大蒜協會、大豆協會、小麥協會、土豆協會等。在發達國家，行業協會作為申訴主體，提出反傾銷立案調查的比例占到半數以上，其成功率也大大提高。

三、加快培育中國農業領域反傾銷主體的思考

（一）提高農產品生產經營者的反傾銷意識

我國農產品生產與經營者要積極轉換觀念，了解國內外市場行情，提高對傾銷與反傾銷的認識，區分反傾銷與反對進口的貿易保護主義思想，采取主動，保護自身利益；樹立正確的國際市場競爭觀，學會運用WTO的法律法規與國際慣例，維護自身利益；注意國外廠商動向，進口產品數量與價格變化，搜集相關信息，提前預防傾銷的發生；在日常運行中，保存企業重要文件，規范會計賬目，在提出反傾銷申請時，提供有力的證據和完整的資料。

（二）加快發展重點龍頭企業

2012年國務院出臺了《關于支持農業產業化龍頭企業發展的意見》，意見指出，農業產業化是我國現代農業發展的防線，農業產業化龍頭企業集成利用資本、技術、人才等生產要素，帶動農戶發展專業化、標準化、規模化、集約化生產，是推進農業產業化經營的關鍵。

農產品生產與經營重點龍頭企業不僅內聯我國千萬農戶和國內，而且外聯國際市場，既是農業生產和加工中心，又是技術創新和服務中心，具有開拓市場、深化加工、提供服務的綜合功能，既能發揮產業“火車頭”作用，又加大了優勢產業集中度。在遭遇國外進口農產品傾銷時，重點龍頭企業也能成為有效的主體提出反傾銷立案調查。因此，政府要支持我國農產品龍頭企業發展，重點扶持和培育一批技術水平高、國際競爭力強、生產規模大、效益好的農產品龍頭企業。

（三）充分發揮農產品行業協會的作用

首先，農產品行業協會要積極調節出口農產品的價格。我國的農產品生產和加工企業比較分散，行業龍頭企業少，在國際競爭中，低價策略仍是其主要戰略，這樣造成了競相壓價，損害了國際聲譽，招致了反傾銷報復。因此，我國農產品行業協會應該發揮作用，調節農產品出口價格，確定最低出口價格，保護本國產品在國際市場價格競爭優勢，避免因低價遭受進口國的反傾銷立案調查。

其次，農產品行業協會要主導農產品反傾銷申訴。我國大部分農產品生產與經營企業對WTO的規則和反傾銷法律規范不是很了解。根據我國《反傾銷條例》規定，反傾銷申訴主體的份額在 25%以上申訴才能受理。由于我國農業生產和經營比較分散，單個或數個企業的份額難以達到這個標準，因此行業協會可以組織企業或代替企業進行反傾銷申訴。行業協會不僅可以作為反傾銷申訴的主體，由于行業協會能快速準確地掌握行業產品的有關信息，它可以將我國政府部門、相關組織、同類骨干企業、反傾銷專家、律師事務所等聯絡起來，發揮各方面的積極作用，在反傾銷調查的各個階段起到協調作用。

（四）完善我國反傾銷立法

首先，我國的《反傾銷條例》屬于行政法規，效力低于法律。我國已經是世界貨物貿易第一大國，在我國出口商品頻頻受阻于國外的反傾銷之時，卻不能以對等的法律形式來保護國內農產品生產經營者，不利于我國農產品參與國際競爭。其次，現行的《反傾銷條例》主要是針對于工業產品，而忽視了農產品。因此，我國要專門制定農產品反傾銷立法，明確農產品傾銷的概念，制定農產品反傾銷的程序,確定農產品產業損害或損害威脅。第三，要充分考慮我國農產品生產經營分散的特點，現行條例籠統地強調“在表示支持申請或者反對申請的國內產業中，支持者的產量占支持者和反對者的總產量的50%以上的，應當認定申請是由國內產業或者代表國內產業提出，可以啟動反傾銷調查”，50%的比重過高，不利于我國對進口農產品實施反傾銷，保護我國廣大農產品生產經營者的利益。因此，適當放寬農產品反傾銷申訴主體的資格標準顯得至關重要。▲

注釋：

①A BCD指 A D M（Arc h er D an i el s M i dland，阿徹丹尼爾斯米德蘭 ）， 邦 吉 （B un g e）， 嘉 吉（C ar gi ll） 和 路 易 達 孚（L ou i s D re y fu s）四大國際糧商，四大糧商壟斷了全球80%的糧食交易量。

[1]廖良美.《論中國農業反傾銷有效主體的缺位及對策》.華中農業大學學報(社會科學版),2005.05

[2]海聞，李清亮.《加入W T O十年來中國對外反傾銷實踐分析》.國際商務研究，2011.03

[3]劉宏青，郭雙焦，米家龍.《論行業協會在反傾銷申訴與應訴中作用的發揮》.武漢市經濟管理干部學院學報，2001.12