只有依法治國才能實現(xiàn)軍地深度融合

一、軍民深度融合是在市場經(jīng)濟背景下的產(chǎn)物

經(jīng)過30多年的改革開放，我國無論經(jīng)濟建設(shè)還是法治建設(shè)，都形成了一批舉世矚目的成果。以《物權(quán)法》《合同法》《公司法》等為代表的市場經(jīng)濟法律體系，為經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展提供了國家強制力上的支持。然而，我國千年以來“人治高于法治”的傳統(tǒng)思想仍然根深蒂固，在某些核心領(lǐng)域仍然存在經(jīng)濟發(fā)展和法律秩序之間非和諧共生的狀態(tài)。法治的缺失導(dǎo)致市場利益分配的失衡，進而造成了市場主體公平參與權(quán)的喪失，從而導(dǎo)致資源分配存在不合理甚至是混亂、浪費，最終作用軍地企業(yè)這一末端，造成軍民難以深度融合。

民間資本參與軍品研發(fā)和生產(chǎn)是一種具有特殊背景的合作。顯而易見，在以往的軍民結(jié)合發(fā)展中，以政府為背景的軍工企業(yè)在合作中占據(jù)著明顯的優(yōu)勢地位。掌握壟斷權(quán)力和壟斷利潤的軍工企業(yè)可以根據(jù)自身發(fā)展需求任意選擇任何非公資本進行合作，也可以出于安全和發(fā)展的需要終止與其的合作事宜。非公資本參與軍品研發(fā)和生產(chǎn)需要經(jīng)過嚴(yán)格的資格認證，在經(jīng)過非對稱的單向選擇后方可參與到某一環(huán)節(jié)或領(lǐng)域。包括軍民融合在內(nèi)的諸多當(dāng)下中國經(jīng)濟問題都與無法可依、有法不依有著密切的關(guān)系。軍民融合之所以始終無法出現(xiàn)深度化發(fā)展，很大的原因是軍地雙方都缺乏必要的法律意識和法律思維，在人治大于法治的環(huán)境下就根本無法實現(xiàn)軍民深度融合。

黨的十八屆三中全會指出，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，然而市場發(fā)揮作用的前提是市場擁有合理運行的秩序。當(dāng)下非有效公平的市場秩序是制約民營企業(yè)介入軍民融合的重要原因，而法治是形成公平有效市場秩序最好的方式，通過立法對包括軍工企業(yè)在內(nèi)的政府端行為進行規(guī)制，能夠為民營企業(yè)參與軍民融合提供可靠保障。

二、軍民深度融合存在障礙的現(xiàn)實表現(xiàn)

（一）軍地雙方嚴(yán)重的信息不對稱

軍品研發(fā)生產(chǎn)是一類特殊領(lǐng)域。任何一個國家，涉及武裝力量等維護政權(quán)穩(wěn)定的國家機器發(fā)展?fàn)顩r都是高度涉密的。軍民融合即是將這一隱秘領(lǐng)域有限度開放。誠然，進入該領(lǐng)域的民營企業(yè)都經(jīng)過了嚴(yán)格的資格審查，跨越了產(chǎn)品科研生產(chǎn)許可、保密資質(zhì)認證、質(zhì)量管理體系認證和承制單位資格審查認證等四道門檻。但事實上，對于進入的民資，無論是軍方還是政府部門都保持了充分的戒心和防備。

除了人為形成的信息交匯障礙之外，同樣存在著非人為信息交匯障礙。國防軍工領(lǐng)域長期封閉或半封閉的狀態(tài)，造成軍工企業(yè)和民營企業(yè)之間缺乏必要的固定信息交匯渠道。軍工企業(yè)無法及時知曉民營企業(yè)掌握的先進技術(shù)能否為我所用，民營企業(yè)亦不可知軍工企業(yè)的實際需求。雙方都如同在“暗室中開鎖”，偶然的合作成為必然的結(jié)果。

（二）民資生存發(fā)展的尋租成本過高

中國的人情社會和“人治觀念”造成權(quán)力擁有者將手中的軍品研發(fā)生產(chǎn)配額作為稀缺資源加以控制，進而利用這一資源換取貨幣或其他形式的利益。降低市場主體的運營成本，促進市場競爭更文明、更公平，保障人權(quán)、限制公權(quán)的改革必將大大降低企業(yè)尋租成本。在過去相當(dāng)長的時間里，軍工資源由政府這一“看得見的手”來配置無法避免。法治建設(shè)一旦落后于經(jīng)濟建設(shè)，那么經(jīng)濟建設(shè)所獲得的利益，就有相當(dāng)部分由權(quán)力操控者通過法治漏洞加以轉(zhuǎn)移。這也是一個社會經(jīng)濟和法治不平衡發(fā)展所要付出的代價。民營企業(yè)想要在軍工領(lǐng)域生存和發(fā)展，必然需要向主管部門轉(zhuǎn)移部分收益。這會降低企業(yè)整體盈利能力，進而制約企業(yè)研發(fā)能力和進一步參與生產(chǎn)的熱情，最終對軍民融合造成深遠的負面影響和惡性循環(huán)。

（三）民營企業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)換成本過高

民營企業(yè)本身從事民品生產(chǎn)，在參與軍品生產(chǎn)前整條生產(chǎn)鏈和研發(fā)鏈都是為民品服務(wù)，民營企業(yè)為進入軍品領(lǐng)域所付出的生產(chǎn)轉(zhuǎn)換成本相當(dāng)高，這種成本在企業(yè)尚未通過軍品研發(fā)銷售獲得利潤前，必須完全由企業(yè)獨自承擔(dān)。由于軍品需求量不大、需求種類較多的特殊性，這筆成本的收回需要比較長的時間，因此將占用企業(yè)大量現(xiàn)金流。如果民營企業(yè)轉(zhuǎn)換失敗或者融合發(fā)生障礙，這部分成本甚至?xí)蔀槌翛]成本，這種情況阻止了相當(dāng)部分中小企業(yè)參與軍民融合發(fā)展。

（四）維護民營企業(yè)合法權(quán)益的法律法規(guī)不完善

一般來說，在混合所有制企業(yè)中，軍工企業(yè)是大股東，民營企業(yè)是小股東，軍工企業(yè)在表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)和信息擁有權(quán)等方面擁有較多的權(quán)力。不少軍工企業(yè)擁有行政級別，這對沒有行政級別的民營企業(yè)來說構(gòu)成了不公平競爭。當(dāng)雙方發(fā)生矛盾需要法律仲裁時，往往存在法律偏袒保護軍工企業(yè)的情況。這些都讓民營企業(yè)參與混合所有制改革有不少后顧之憂。當(dāng)混合所有制企業(yè)中的軍工企業(yè)與民資股東之間出現(xiàn)利益沖突時，軍工企業(yè)往往會利用資本多數(shù)地位，將其自身的意志上升為公司的意志，通過表決權(quán)和影響力侵占和損害民資的權(quán)益。軍工企業(yè)“制度上的利益”也會影響企業(yè)的治理，使民企的投資權(quán)益受損。軍工企業(yè)與政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，在政企不分、政資不分的情況下，存在政府干預(yù)司法的現(xiàn)象。在司法系統(tǒng)中存在著軍工企業(yè)更優(yōu)越的思想觀念，從“理智”上不想觸犯軍工企業(yè)的投資權(quán)益。這一切都緣于維護民營企業(yè)合法權(quán)益的法律法規(guī)不完善，也給軍民深度融合帶來明顯的負面效應(yīng)。

（五）軍地雙方磨合的資源消耗過大

軍地雙方磨合的資源消耗即成為磨合成本，與前文所述的交易成本、機會成本、尋租成本一起構(gòu)成民營企業(yè)參與軍民融合的總成本。由于軍地雙方合作契約的不對稱性和技術(shù)的不對稱性，導(dǎo)致兩系統(tǒng)為整合資源所花費的成本就是磨合成本［1］。在混合所有制體制下，國資與民資由于管理體制、發(fā)展理念和所處發(fā)展位置的差異，存在著明顯的鴻溝。這種鴻溝在軍民融合中則更為明顯。由于政府缺乏必要的引導(dǎo)和保障，軍地雙方很難實現(xiàn)“軟磨合”，而需要通過雙方試探性的“硬磨合”來實現(xiàn)。這就給磨合帶來了障礙，也增加了磨合的成本。理想的方式是，磨合雙方向同一方向作用以減少“磨合陣痛”。但現(xiàn)實中，軍工企業(yè)一般恒定不動，而需要民營企業(yè)向軍工企業(yè)靠攏，這種單向流動必然帶來某一方磨合成本和磨合困難的擴大，進而影響到雙方的磨合效果和磨合成本。

三、強化依法治國對軍民深度融合的正向影響

（一）降低軍民融合活動的交易成本

依法治國將有助于降低經(jīng)濟活動和社會活動中的交易成本，使經(jīng)濟和社會運行更加順暢、更有效率，節(jié)約了社會資源，減少了不必要的資源消耗。第一是降低搜尋成本，通過制度的建立與完善，可以降低軍品信息與交易對象信息的搜集成本；第二是降低信息成本，通過強制規(guī)則化行為主體的相關(guān)做法，能夠以制度避免信息掌控者借機尋租，以抬升信息成本；第三是降低議價成本，制度化的操作規(guī)范能夠最大限度減少關(guān)于契約、價格、品質(zhì)討價還價的成本；第四是降低決策成本，法治社會能夠顯著降低人治社會進行相關(guān)決策與簽訂契約所需的內(nèi)部成本。通過以上四個部分成本的法理化收縮，能夠最大程度降低軍民融合活動中的交易成本。

（二）引導(dǎo)參與軍民融合的活動主體由尋租優(yōu)先型向發(fā)展優(yōu)先型轉(zhuǎn)變

長時間以來，民營企業(yè)都將相當(dāng)部分精力和資源投放到尋租市場中，希望通過資源轉(zhuǎn)換獲取自身發(fā)展必要的環(huán)境。這就造成了一種尋租導(dǎo)向型發(fā)展模式。這種模式不僅會對經(jīng)濟社會的健康發(fā)展造成不良影響，更會帶來市場規(guī)則和保障法律的發(fā)展嚴(yán)重滯后，進而阻礙軍民深度融合的進行。通過全面推進依法治國，可以增加政府行為主體尋租的成本和風(fēng)險，從而降低其尋租行為的回報率，進而形成主動性放棄尋租。包括民營企業(yè)在內(nèi)的軍地雙方，在法制完備的環(huán)境下，可以將更多的資源用于科技研發(fā)、產(chǎn)品升級、項目聯(lián)合、市場拓展等活動中，從根本上引導(dǎo)參與軍民融合的活動主體由尋租優(yōu)先型向發(fā)展優(yōu)先型轉(zhuǎn)變。

（三）形成重視研發(fā)的知識產(chǎn)權(quán)型社會，基于知識產(chǎn)權(quán)的兼并重組將更加頻繁

著名經(jīng)濟學(xué)家諾斯在《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》中，通過比較不同社會制度在長時間內(nèi)的經(jīng)濟實效發(fā)現(xiàn)，那些保證產(chǎn)權(quán)并對經(jīng)濟糾紛提供可以預(yù)期的解決方案的國家為經(jīng)濟發(fā)展提供了很好的環(huán)境［2］。西方大國的興衰，近代各國的沉浮都證明了這點：英國與荷蘭之所以在17世紀(jì)超越了法國與西班牙，主要是因為對產(chǎn)權(quán)的有效承認和良好的政治法律制度。知識產(chǎn)權(quán)在軍民融合中扮演著至關(guān)重要的作用。以高新科技為核心驅(qū)動力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是目前軍民深度融合的主戰(zhàn)場，而高新科技背后的支撐力就是知識產(chǎn)權(quán)。軍民深度融合是以資本為核心的融合，民營企業(yè)和國有企業(yè)通過不斷的兼并重組形成交叉持股的態(tài)勢，從而演化為以資本為紐帶的深度融合。這種軍民深度融合，表面是資本融合，深層則是知識產(chǎn)權(quán)的融合。

（四）創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境

關(guān)于軍地雙方在融合中的地位問題，業(yè)界壓倒性地認為以軍工企業(yè)為代表的國有企業(yè)顯著優(yōu)于民營企業(yè)。這種不平衡的融合地位很難創(chuàng)造出公平競爭的良好環(huán)境。另一方面，軍工企業(yè)內(nèi)部和民營企業(yè)內(nèi)部部分企業(yè)也同樣存在著無法公平競爭的現(xiàn)象。這會造成軍品研發(fā)和制造的廠商不一定是最優(yōu)選擇，進而損害國家經(jīng)濟利益和軍隊裝備質(zhì)量。資本融合下的軍民深度融合是市場經(jīng)濟環(huán)境內(nèi)的混合所有制的特殊體現(xiàn)。社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟。更好發(fā)揮政府作用就是需要政府以保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭、有效監(jiān)管為基本導(dǎo)向，通過法治規(guī)范市場競爭秩序能夠使各類市場主體平等參與競爭，可以降低企業(yè)的運行成本和運行風(fēng)險，為各類所有制企業(yè)提供公平的競爭環(huán)境［3］。

（五）克服功利化、短期化經(jīng)濟發(fā)展傾向

經(jīng)濟發(fā)展需要相對穩(wěn)定的環(huán)境，而我國相當(dāng)部分地區(qū)仍然存在“人治大于法治”的現(xiàn)象，這就難免存在現(xiàn)任政府與上任政府關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展理念上存在迥然差異，造成功利化、短期化發(fā)展傾向。全面推進依法治國，能夠最大限度杜絕政績工程，讓經(jīng)濟發(fā)展限定在合理合法的區(qū)間內(nèi)，每一屆政府的發(fā)展思路和決策都會形成責(zé)任追溯，從而保證所有經(jīng)濟改革與發(fā)展舉措都在法治規(guī)定的軌道中運行，克服功利化、短期化經(jīng)濟發(fā)展傾向。

四、全面推進依法治國對軍民深度融合體系化發(fā)展的突破

（一）界定好政府與市場的明確界限

我國目前從產(chǎn)權(quán)保護到依法行政，從經(jīng)濟領(lǐng)域的立法到司法，從公平競爭到統(tǒng)一市場等諸多方面，都存在著不盡如人之處，而這一切又或多或少都與政府與市場關(guān)系邊界的模糊，政府自由裁量權(quán)過大從而伸手過長、干預(yù)過多、干預(yù)不當(dāng)有關(guān)，造成了經(jīng)營環(huán)境的不確定性，也成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的深層障礙。以往軍民深度融合難以實施，很大程度上亦與過多行政干預(yù)和過少市場調(diào)節(jié)有關(guān)。

在依法治國的框架體制下，法無授權(quán)不可為，法無禁止皆可為。法無授權(quán)不可為，管理好政府這只手，可以更好地在市場經(jīng)濟環(huán)境下發(fā)揮政府的管控效率，緩解公權(quán)濫用造成的民資企業(yè)進入軍品市場尋租成本過高的狀況，亦可減少任意性或主觀性決策給軍民深度融合帶來的負面影響。法無禁止皆可為，可以讓民營企業(yè)對于軍品市場有著更為明確的市場預(yù)期，可以全面釋放市場活力和全社會參與軍民融合的激情，正確引導(dǎo)市場資源要素合理流動，降低包括民資在內(nèi)的所有市場主體運行成本，保證各類市場主體平等參與競爭。

（二）完善軍地兼容的信息溝通平臺和資源整合機制

《決定》指出，“重點推進財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準(zhǔn)和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開”。“涉及公民、法人或其他組織權(quán)利和義務(wù)的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布”［3］。

法治的完善必將推動信息公開的常態(tài)化發(fā)展，信息溝通新常態(tài)正在形成。完善軍地兼容的信息溝通平臺和資源整合機制，可以將民用信息系統(tǒng)與國防動員信息系統(tǒng)整合，打造多維立體信息平臺，以信息溝通系統(tǒng)的融合促進軍民深度融合。

（三）建立民營企業(yè)參與軍民融合產(chǎn)權(quán)受限補償機制

從法律層面上，無論是資本主義經(jīng)濟，還是社會主義市場經(jīng)濟，凡是作為出資人，都享有與其出資額相對應(yīng)的權(quán)益。然而，由于軍工領(lǐng)域的特殊性，相關(guān)設(shè)備處置、行政管理組織、重要人事任免等事項并不能由股東完全決配（即使是占多數(shù)股權(quán)的大股東亦不可），這就要求建立適當(dāng)?shù)姆枪匈Y本出資人產(chǎn)權(quán)受限補償機制?！稕Q定》指出，政府更好發(fā)揮作用就是要以保護產(chǎn)權(quán)為導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度?！稕Q定》進一步提出，“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護”［3］。因此，在軍工領(lǐng)域諸如設(shè)備處置、行政管理方面存在的侵蝕民資產(chǎn)權(quán)的行為，需要以貨幣、技術(shù)或其他不涉及根本性調(diào)整的方面進行補償，以最大限度中和產(chǎn)權(quán)受限帶來的負面效應(yīng)，保證民營企業(yè)參與軍民融合不再以產(chǎn)權(quán)損失為代價。

（四）完善決策主體監(jiān)督與追責(zé)制度

軍工企業(yè)和政府等代表國家參與軍民融合的主體，很多情況下是發(fā)展決策的核心。尤其是各級政府作為“第三人”，經(jīng)常會以國家整體發(fā)展目標(biāo)來調(diào)整軍品微觀發(fā)展目標(biāo)。這一類決策主體對軍民深度融合影響深遠，必須加以嚴(yán)格管控方能維持軍民融合在合理軌道運行。《決定》指出，“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為”［3］。因此，對決策主體的監(jiān)督必須加大力度，盡最大可能消除政府等決策主體不作為或者亂作為。另外，《決定》還提出對司法人員施行終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。這是保證軍民深度融合發(fā)展的良好思維。對于決策主體，同樣為每一次重大決策建立檔案，對實際決策人進行備案。當(dāng)決策后果損害軍地雙方利益或者國家利益時，可以快速明確責(zé)任。此項追責(zé)制度可以在一定程度上防止隨意決策或者私欲決策帶來的利益損失，保證所有生產(chǎn)要素能夠為軍民融合所用。

［1］劉廣彬，劉軍.企業(yè)兼并中的磨合成本及其資本化[J].東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2005（1）.

［2］道格拉斯·C·諾斯.經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M].上海：上海三聯(lián)書店，1991：177.

［3］中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.