依法治國背景下法治隊伍建設的思考

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確提出全面推進依法治國的總目標，即建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。實施依法治國，總目標的實現，離不開一支高素質的法治工作隊伍。《決定》指出，“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍”。“建設高素質法治專門隊伍，把思想政治建設擺在首位，加強立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍建設，暢通立法、執法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道，推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化。”這為當前及今后一個時期法治工作隊伍建設，特別是法治專門隊伍建設指明了方向，提出了根本要求。

一、關于法治工作隊伍建設的內涵和目標

法治工作隊伍，從廣義上講，就是從事法治工作的人員，應當包括法治專門隊伍和法律服務隊伍兩部分。法治專門隊伍是指立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍，具體是指在人大和政府從事立法工作的人員，在行政機關從事執法工作的人員，在司法機關從事司法工作的人員。這支隊伍承擔著立法、執法、司法的重任，正因為如此，建設要求更高，要達到“正規化、專業化、職業化”。法律服務隊伍包括律師、公證員、基層法律工作者、人民調解員、法律服務志愿者等。長期以來，出于政治的需要，一般將法院、檢察院、公安機關、司法部門、政法委等涉法機構的工作人員統稱為“政法干警”或“政法隊伍”，將律師和企事業法律顧問等稱為法律服務人員。但這次《決定》中將立法隊伍、行政執法隊伍、司法隊伍、法律服務隊伍，法學研究和教育工作者統稱為“法治工作隊伍”，和以往的“政法隊伍”相比外延有所擴展，反映了法治工作的整體需求，是由社會主義法治體系下依法治國的總目標及根本任務所決定的。法治工作隊伍是建設社會主義法治國家的生力軍。

徒法不足以自行，法治工作隊伍建設問題關乎依法治國基本方略的貫徹落實，一定要有明確的建設內涵和目標。從哪些方面進行建設，要建設一支什么樣的隊伍，有著相互關聯互為因果的關系。只有目標明確了，行動才有方向。很顯然，思想政治素質、業務工作能力、職業道德水準是法治工作隊伍建設的重要內涵，忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的法治工作隊伍是我們建設的總目標。《決定》中對法治專門隊伍建設要求更高，要做到正規化、專業化、職業化。由于法治專門隊伍承擔著立法、執法、司法重任，建設好法治專門隊伍，對全面推進依法治國至關重要。囿于篇幅所限，本文重點論述法治專門隊伍建設問題。

二、當前法治工作隊伍建設存在的問題

近年來，法治工作隊伍建設取得了較大的進展，一方面積極培養法治人才，另一方面加大培訓的力度，特別是法治專門隊伍的正規化、專業化和職業化程度不斷提高，但同時也應當看到，目前法治工作隊伍建設現狀與需要完成的全面推進依法治國的總體目標和重大任務還存在許多不相適應的地方，暴露出許多亟待解決的問題。要以問題為導向，從實際出發，按照《決定》提出的法治工作隊伍建設的內涵和目標，建設一支能擔當法治中國建設重任的法治工作隊伍就顯得尤為迫切。習近平同志指出：“改革是問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化”。找準問題，是直面問題、解決問題的前提。當前，法治工作隊伍存在的問題主要表現為：

（一）立法工作隊伍建設較為薄弱，專門立法人才缺乏

立法人員必須具有很高的思想政治素質，具備遵循規律、發展民主、加強協調、凝聚共識的能力。但從目前具有立法權的各級人大和各級政府立法機構來看，從事立法專門工作的人員編制少，知識結構不合理，具有法學專業背景的少，立法觀念相對滯后，對立法工作重視不夠，立法質量不高的情況仍在不同程度上存在。

（二）行政執法隊伍人員素質不高、執法水平低

行政執法隊伍中仍然存在法治素養缺乏的人員，對依法執法、規范執法認識模糊，業務水平和業務能力都有待提高，許多部門“臨時工”執法亂象仍未杜絕。近年來，隨著我國經濟社會不斷發展，行政執法隊伍越來越壯大，執法領域也越來越寬，人員素質跟不上，有法不依、執法不嚴、違法不究、行政不作為或亂作為現象還比較突出，強勢執法、趨利執法、選擇執法等現象仍然存在，“臨時聘用人員”“協警”等人員超越職權亂執法很難杜絕，特別是城管暴力執法的情況相當嚴重，而且手段殘酷、形式惡劣，非但沒有增加社會穩定，而且擾亂了社會秩序，嚴重損害了政府形象，加劇了人民群眾與政府之間的矛盾。

（三）司法系統隊伍人力不足、素質不高的問題仍存在

法官、檢察官流失現象不僅在中西部地區普遍存在，東部沿海地區也頗為嚴重。相關數據顯示，2008年至2012年間，廣東全省各級法院調離或辭職的法官員人數就超過1600名；很多基層法院和檢察院有很多畢業生直接擔任法官和檢察官，這些人員無論專業能力還是閱歷都尚淺，對審判和辦案帶來不利的影響；另外司法隊伍的人員復雜，沒有專業知識、“任命制”下的弊端顯而易見，外行領導內行的用人體制，讓法治隊伍的“雜化”和“散化”現象相當嚴重。

（四）法律服務隊伍良莠不齊，職業道德和執業水平有待提高

推進依法治國，法律服務隊伍的職業素質至關重要。當前，在中國法律服務隊伍特別是律師隊伍中，大部分勤勉盡責，兢兢業業，為客戶提供專業優質的法律服務，甚至發揮他們在參政議政和社會公益等多方面作用，但我們也必須承認，我們的法律服務隊伍整體業務素質還不夠高，通曉國際法律規則、善于處理涉外法律事務的律師人才也較為缺乏，另外律師隊伍中也出現了少部分“掮客”律師，靠和特定區域內公檢法系統工作人員搞關系、拿案源、勝案子，玩弄法律于股掌之中，嚴重影響司法公正和社會風氣。

三、加強法治隊伍建設的建議

“得其人而不得其法,則事必不能行；得其法而不得其人,則法必不能濟。人法兼資,而天下之治成”。黨的十八屆四中全會將法治隊伍建設提到戰略高度，全面推進依法治國，必須造就一支更加優秀的法治工作隊伍。

（一）加強思想政治素質建設，塑造“政治合格”的法治隊伍

習近平同志強調指出，要建設一支宏大的高素質干部隊伍。落實到法治工作隊伍建設，要堅持把思想政治建設放在首位，深入學習黨的十八大、十八屆三中全會、四中全會精神，學習貫徹習近平同志系列重要講話精神，堅持用中國特色社會主義理論體系武裝隊伍。當前，應在前一階段深入學習的基礎上，采取有力措施，把學習貫徹習近平同志系列重要講話精神進一步推向深入。一是要把習近平同志系列講話精神作為法治工作隊伍的各級領導班子中心組學習的重點內容，列入培訓的必修課，制定學習計劃，明確學習專題，吃深吃透講話精神，并注重與法治工作的實際相結合。要強班子，作表率，帶隊伍，特別是要大力加強作風建設，深入開展黨的群眾路線教育實踐活動，切實解決“四風”方面存在的突出問題，進一步堅定理想信念，不斷強化宗旨意識和群眾觀點。要深入推進法治工作隊伍的黨風廉政建設，建立規范的廉政風險防控機制，自覺抵制拜金主義、享樂主義、個人主義的侵蝕，不辦關系案、人情案、金錢案，定期進行廉政教育活動，組織執法人員參觀廉政教育基地。

（二）積極推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化

《決定》強調：“推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平”，并部署了一系列重大改革任務。推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，筆者認為首先應該完善法律職業準入制度，從源頭上把好法治專門隊伍的素質關。健全國家統一法律職業資格考試制度，將司法考試制度改為國家統一法律職業資格考試制度，將統一法律職業資格的適用范圍擴大至立法人員，改革考試內容，將法律職業立場、倫理、技能納入考試范圍；同時建立法律職業人員統一職前培訓制度，對職前培訓實行統一管理，著力提高法律職業人員法律信仰、職業操守和職業技能；另外要健全從政法專業畢業生中招錄人才的規范便捷機制，重點解決專業人才引進難、公安院校畢業生入警難、邊遠艱苦地區招錄門檻高等問題。

其次要建立法官檢察官逐級遴選制度。《決定》要求，初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優秀法官、檢察官中遴選。這一改革思路既為優秀的基層法官、檢察官提供晉升通道，又保證上級法院、檢察院的法官、檢察官具有較豐富的司法經驗和較強的司法能力。在此基礎上，筆者建議擴大法官、檢察官的選任渠道，實行有別于普通公務員的招錄辦法，招錄優秀律師和具有法律職業資格的法學學者等法律職業人才進入法官、檢察官隊伍，為建立法律共同體搭建制度平臺。

（三）大力加強法治工作隊伍職業道德建設

全面推進依法治國,完善的法律制度只是一部分,而人永遠是事業成敗最重的砝碼,尤其是作為法治建設核心力量的法治工作隊伍。只有德才兼備的法治工作隊伍,才能堅定人們對法治中國的信心。建議在堅持以教育為主的同時，進一步改進和完善工作目標體系、服務滿意測評、人事管理等制度，通過健全的制度對法治工作隊伍職業道德加以規范和約束；進一步推進司法、執法公開，強化外部監督，通過公開打造透明司法、執法，通過行之有效的外部監督措施使政法機關的司法、執法活動始終置于社會監督之下，以公開促公正，以監督保廉潔。

（四）完善法治人才培養和雙向交流機制

《決定》對“創新法治人才培養機制”提出新的更高要求，創新法治人才培養機制，要深入貫徹習近平同志系列重要講話精神，始終遵循習近平同志關于“更加注重改革的系統性、整體性、協同性”的重要論述，抓住牽一發動全身的關鍵環節，重點突破，盡快取得實質性進展。建議要進一步加強社會主義法治理念教育，夯實法學教育基礎。堅持以馬克思主義法學思想和中國特色社會主義法治理論為指導，注重對學生基礎知識、基本規范、基本能力的訓練；特別要加強職業素養教育，在知識與技能教育之外，進行深入細致的職業倫理教育；還要在本科以上階段法律職業教育中注重培養建設通曉國際法律規則、善于處理涉外法律事務的涉外法治人才，適應世界多極化、經濟全球化深入發展和國家對外開放的需要。

《決定》明確提出，“健全政法部門和法學院校、法學研究機構人員雙向交流機制，實施高校和法治工作部門人員互聘計劃”。因此建議從中央到地方成立專門的交流協調機構，建立專門的制度，形成長效的管理和協調機制，選聘有較高理論水平和豐富實踐經驗的法律實務部門專家到高校法學院系兼職或掛職任教，承擔法學專業課程教學任務，同時選聘高校法學專業骨干教師到法律實務部門兼職或掛職，參與法律實務工作。

法治隊伍建設是一項系統工程，需要緊緊圍繞司法為民、公正司法這條主線，以加強正規化、專業化、職業化建設為方向，走法治隊伍內涵式發展道路，努力建設一支政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正的高素質法治隊伍。因此，只有建設一支正規化、專業化、職業化的法治隊伍，才能保證嚴格執法、公正司法，法律的紅線才會不被觸碰，法律底線才能不被逾越。

[1]中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定[N].人民日報，2014-10-29.

[2]中共海南省委貫徹落實《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的覺得》的意見[N].海南日報，2014-12-08.