京津冀大都市區(qū)治理分析

劉思陽(yáng)

天津師范大學(xué)

京津冀大都市區(qū)治理分析

劉思陽(yáng)

天津師范大學(xué)

京津冀大都市區(qū)治理是我國(guó)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要戰(zhàn)略部署。現(xiàn)階段，京津冀大都市區(qū)治理還存在著治理理念滯后、治理主體單一、缺乏法制觀念、行政制度障礙和行政經(jīng)濟(jì)區(qū)制約區(qū)域發(fā)展等問(wèn)題。我們要在立足國(guó)情的情況，在創(chuàng)新精神的指導(dǎo)下加強(qiáng)治理理念，健全法律制度，建立專門機(jī)構(gòu)。

京津冀；大都市區(qū)；新區(qū)域主義

一、京津冀大都市區(qū)治理的瓶頸

1.區(qū)域治理體系不完善

（1）治理理念滯后

京津冀大都市區(qū)的治理理念還停留在傳統(tǒng)的區(qū)域管理理念，只重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕視社會(huì)環(huán)境、人文素養(yǎng)、管治層面的重要性。一方面，基礎(chǔ)設(shè)施在建設(shè)完以后缺乏維護(hù)和修理的過(guò)程，資源配置不當(dāng)；另一方面，單純追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，把GDP的增長(zhǎng)作為衡量政府和官員業(yè)績(jī)的主要指標(biāo)，這就造成了以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)，片面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來(lái)京津兩地的霧霾天氣引起了各界的關(guān)注，這就是落后的治理模式的惡果。不僅造成了資源的浪費(fèi)還導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展倒逼環(huán)境治理的不良現(xiàn)象。

（2）治理主體單一

政府以行政和法治手段成為區(qū)域治理的單一性治理主體。非政府團(tuán)體和民間社會(huì)組織作為區(qū)域治理主體只是停留在理論階段，缺少實(shí)際運(yùn)行的機(jī)制，而政府出于社會(huì)穩(wěn)定和政治的思考，往往對(duì)于社會(huì)自治組織的行動(dòng)實(shí)施相關(guān)的限制和嚴(yán)格規(guī)定，使得此類組織治理活動(dòng)缺乏主體性和自主性。因此政府相比其他治理主體擁有絕對(duì)性的權(quán)力，“尋租行為”應(yīng)運(yùn)而生，產(chǎn)生了利益集團(tuán)和利益既得者，造成了社會(huì)資源在某些人或某些機(jī)構(gòu)手中過(guò)度飽和現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了區(qū)域治理進(jìn)程。

（3）法律制度滯后

現(xiàn)階段我國(guó)的大都市區(qū)治理還沒(méi)有專門的法律規(guī)章制定，往往是根據(jù)先前的行政法和經(jīng)濟(jì)法來(lái)裁定。法律制定不能跟上時(shí)局發(fā)展的趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)情形，不能保障區(qū)域治理的合法性和公平性。

2.行政管理制度障礙

京津冀地區(qū)行政區(qū)域劃分明確，且各行政區(qū)域各自為政，阻礙了區(qū)域內(nèi)資源互通有無(wú)，不利于大都市區(qū)內(nèi)各行政主體協(xié)同合作。這主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：

（1）自上而下的行政體制。京津冀大都市區(qū)實(shí)行自上而下的層次行政體系，橫向的協(xié)調(diào)機(jī)制存在著嚴(yán)重的不足。與柏林和勃蘭登堡兩州地位平等的局面相比，我國(guó)政府的運(yùn)作原則是下級(jí)政府圍繞著上級(jí)政府的指令行事，上級(jí)政府除了管理本層的行政事務(wù)還要同時(shí)負(fù)責(zé)下級(jí)政府的相關(guān)事務(wù)，這為下級(jí)政府之間的交流合作帶來(lái)了制度上的阻礙。上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府事務(wù)的了解做不到全面、詳盡、精準(zhǔn)，一方面增加了行政運(yùn)行和行政決策的成本，另一方面造成行政決策效率低下；

（2）人事任用制度。我國(guó)公務(wù)員任用體制的原則是“對(duì)上負(fù)責(zé)”，這就造成了基層政府的“相互阻隔的橫向關(guān)系”和“相對(duì)順從的縱向關(guān)系”1。這種任用制度使公務(wù)員在意識(shí)上自然而然的產(chǎn)生了一種“附屬感”，辦公人員在處理有關(guān)跨區(qū)域問(wèn)題時(shí)表現(xiàn)出不積極、不負(fù)責(zé)的行為，造成了行政效率低下。

3.行政區(qū)經(jīng)濟(jì)制約京津冀大都市區(qū)治理

近年來(lái)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展成“諸侯經(jīng)濟(jì)”，不利于各行政區(qū)之間經(jīng)濟(jì)交流，這與經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)是相逆的。“中國(guó)大都市區(qū)行政組織和管理矛盾的實(shí)質(zhì)是各種利益的沖突”。2北京不愿意國(guó)家政策偏向于河北和天津，不愿意把自己的資源分給其他區(qū)域。河北地區(qū)長(zhǎng)期在京津兩地的“虹吸效應(yīng)”下，急于發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，寄希望于國(guó)家政策的調(diào)整，而河北省本身不是鐵板一塊，各市縣之間同時(shí)存在著利益沖突。

二、完善京津冀大都市區(qū)治理體系

1.加強(qiáng)和完善京津冀大都市區(qū)治理理念

第一，采用各種手段，比如行政法令、組織教育等形式，改變他們只以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的意識(shí)，增強(qiáng)行政主體的合作意識(shí)，在區(qū)域協(xié)作發(fā)展上達(dá)成共識(shí)。第二，強(qiáng)調(diào)區(qū)域治理主體多元化，形成政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民個(gè)人共同治理的局面。戴維·漢密爾頓曾指出：“區(qū)域治理是一種公私部門之間伙伴關(guān)系的協(xié)作過(guò)程，盡管公私伙伴關(guān)系并不必然構(gòu)成一個(gè)完整的區(qū)域治理，但正式的或非正式的公私伙伴關(guān)系是區(qū)域治理的必要組成部分。”政府要在意識(shí)上真正接受、支持和鼓勵(lì)非政府組織的協(xié)作治理。這樣也可以做到治理主體之間的相互監(jiān)督。

2.制定統(tǒng)一的區(qū)域合作治理法律體系

十八大提出“全面推進(jìn)依法治國(guó)，完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推進(jìn)依法行政，切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”德國(guó)在區(qū)域治理領(lǐng)域方面的立法起來(lái)模范作用。為了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，德國(guó)專門制定了“地區(qū)經(jīng)濟(jì)的框架計(jì)劃”，這是德國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)典之作，它具體規(guī)劃出區(qū)域間資源的分配規(guī)則、數(shù)量和方式。在具體操作方面表現(xiàn)為：第一，以《憲法》為基本框架，根據(jù)最新的理論體系和實(shí)際情況制定相應(yīng)的法律體系，一方面對(duì)行政和經(jīng)濟(jì)壟斷進(jìn)行懲罰，另一方面規(guī)定出三地在區(qū)域協(xié)調(diào)治理過(guò)程中的具體權(quán)責(zé)；第二，完善執(zhí)法方式，轉(zhuǎn)變過(guò)去單一性質(zhì)的行政手段，行政手段多樣化，強(qiáng)制性手段和彈性手段相結(jié)合。

3.建立專門的京津冀大都市區(qū)治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員陳耀認(rèn)為：“我設(shè)想，國(guó)務(wù)院可不可以搞一個(gè)區(qū)域政策委員會(huì)，其作用包括制訂規(guī)劃、協(xié)調(diào)區(qū)域政策、發(fā)起共同基金等，它是一個(gè)議事性機(jī)構(gòu)，而不是職能部門。如果在國(guó)務(wù)院層面有這樣一個(gè)機(jī)構(gòu)，那對(duì)協(xié)調(diào)三地政府的工作將會(huì)十分有利。”這個(gè)專門機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)包括國(guó)務(wù)院的下派人員和三地政府相關(guān)的專業(yè)人員。特別指出的是，這個(gè)機(jī)構(gòu)還應(yīng)該包含部分專業(yè)學(xué)者、民間社會(huì)組織和公民個(gè)人，這樣一方面可以加強(qiáng)信息的準(zhǔn)確性，增強(qiáng)決策的科學(xué)化、民主化，另一方面可以為治理主體多元化提供制度方面的保障。

4.提倡京津冀大都市區(qū)治理的創(chuàng)新性

黨的十八大指出：“要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，堅(jiān)持對(duì)外開(kāi)放的基本國(guó)策，不斷推進(jìn)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新以及其他各方面創(chuàng)新，不斷推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展。”我國(guó)京津冀地區(qū)具有本地的實(shí)際情況，我們?cè)诮梃b國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)還要注意本國(guó)國(guó)情。

[1]唐燕.大都市區(qū)區(qū)域管治比較——柏林—勃蘭登堡與北京[J].城市問(wèn)題,2009年10期第68～74頁(yè).

[2]唐燕.柏林-勃蘭登堡都市區(qū):跨區(qū)域規(guī)劃合作及協(xié)調(diào)機(jī)制[J].城市與區(qū)域,2009年16卷第1期,49～54頁(yè).

[3]全永波.基于新區(qū)域主義視角的區(qū)域合作治理探析[J].中國(guó)行政管理,2012年第4期,78～81頁(yè).

劉思陽(yáng)，女，漢族，1990年9月，內(nèi)蒙古烏海市人，天津師范大學(xué)，碩士研究生，中外政治制度專業(yè)。

注釋

①李金龍，雷娟.國(guó)外大都市區(qū)治理模式及其對(duì)中國(guó)的有益啟示[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2010（08）.

②劉君德.論中國(guó)大陸大都市區(qū)行政組織與管理模式創(chuàng)新[J].經(jīng)濟(jì)地理，2001,21（2）：203.