略論城市民族問題和城市民族工作

鄭信哲

改革開放以來(lái)，尤其是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著城市化進(jìn)程加快，我國(guó)少數(shù)民族人口流動(dòng)更加迅速，城市少數(shù)民族人口日益增多，城市居民多民族化現(xiàn)象日趨明顯，城市民族問題更加凸顯，城市民族工作變得更加重要。

一、城市居民的多民族化現(xiàn)象明顯

改革開放以來(lái)，我國(guó)的城市化進(jìn)程加快，城市化率呈現(xiàn)出逐漸提速發(fā)展之勢(shì)。在城市化進(jìn)程中，城市居民的多民族化現(xiàn)象日漸突出。過去，城市少數(shù)民族人口除一些世居民族之外，大部分是中華人民共和國(guó)成立之后，通過工作調(diào)動(dòng)、大學(xué)畢業(yè)分配、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)等政策因素而定居城市的。20世紀(jì)80年代以后，除這種政策因素繼續(xù)存在以外，隨著城市化步伐加快和大量的人口流動(dòng)，廣大的少數(shù)民族人口以經(jīng)商、務(wù)工、婚嫁等形式紛紛到廣東、上海、北京、天津、山東、江蘇、浙江等東南沿海城市里安營(yíng)扎寨。

進(jìn)入21世紀(jì)，城市少數(shù)民族人口增速更快，城市居民的多民族化現(xiàn)象日趨明顯。其主要表現(xiàn):

一是城市少數(shù)民族人口迅速增多。據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查資料，北京市少數(shù)民族人口80.1萬(wàn)人，與2000年相比，少數(shù)民族人口增加了21.6萬(wàn)人，增長(zhǎng)36.8%［1］;上海市少數(shù)民族人口27.56萬(wàn)人(不包括其他未識(shí)別的民族和外國(guó)人入籍中國(guó)的人口)，比2000年的10.36萬(wàn)人增加了17.2萬(wàn)人，增長(zhǎng)165.9%，大大高于全市人口增長(zhǎng)速度，少數(shù)民族人口占全市總?cè)丝诘谋戎赜伞拔迤铡钡?.6%提高至1.2%［2］。

1982年，深圳市少數(shù)民族人口只有372人，2000年增至224，688人，到2010年已達(dá)755，664人［3］176;浙江省外來(lái)少數(shù)民族人口，1990年有1.5萬(wàn)人，2000年增至15萬(wàn)，到2007年達(dá)66.6萬(wàn)人，2009年2月93.5萬(wàn)人，一年后的2010年2月達(dá)113.7萬(wàn)人，而2011年1月又增至149.6萬(wàn)人，這與2007年相比，三年內(nèi)凈增83萬(wàn)人［4］71。天津市，1990年少數(shù)民族人口為20.3萬(wàn)人，2000年增至26.7萬(wàn)人，到2010年達(dá)33.1萬(wàn)人［5］;浙江省寧波市，1990年全國(guó)第四次人口普查時(shí)為3980人，2000年全國(guó)第五次人口普查時(shí)為33714人，暫住少數(shù)民族有6萬(wàn)多人，到2010年全市常住少數(shù)民族人口約4萬(wàn)人，暫住少數(shù)民族人口達(dá)20.7萬(wàn)人［6］;據(jù)悉，2010年前后，深圳、廣州、寧波等一些東南沿海城市的少數(shù)民族流動(dòng)人口均以20%以上的速度遞增［7］14，18。

不僅如此，隨著城市少數(shù)民族外來(lái)人口的增多，少數(shù)民族人口相對(duì)聚集分布的現(xiàn)象也比較明顯，出現(xiàn)了少數(shù)民族聚居的街道社區(qū)，例如青島西元莊社區(qū)、寧波芝蘭社區(qū)、南京健園社區(qū)、南寧銀海社區(qū)、昆明順城社區(qū)等。可以看出，城市少數(shù)民族人口的迅速增多并不是因?yàn)槿丝谧匀辉鲩L(zhǎng)，而是緣于人口的機(jī)械增長(zhǎng)，即主要原因是少數(shù)民族人口的流遷。

二是城市少數(shù)民族成分明顯增多。過去，許多城市中少數(shù)民族成分不多，改革開放后這種局面逐漸被打破。隨著少數(shù)民族人口大量流遷，城市少數(shù)民族成分日益增多，還出現(xiàn)許多55個(gè)少數(shù)民族成分齊全的城市。例如，1949年，北京市少數(shù)民族成分有38個(gè)，到1990年成為少數(shù)民族成分最齊全的城市，全國(guó)55個(gè)少數(shù)民族均可在北京找到;1951年，上海市少數(shù)民族成分只有11個(gè)，到1990年達(dá)44個(gè)，“五普”時(shí)有少數(shù)民族52個(gè)，如今55個(gè)少數(shù)民族齊全;1981年，深圳市少數(shù)民族成分12個(gè)，到“五普”時(shí)達(dá)54個(gè)，2008年55個(gè)少數(shù)民族齊全;廣州市過去只有幾個(gè)世居少數(shù)民族，如今也變成55個(gè)少數(shù)民族成分齊全的城市。

三是非當(dāng)?shù)貞艏贁?shù)民族人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過當(dāng)?shù)貞艏贁?shù)民族人口。隨著少數(shù)民族人口大量進(jìn)入城市，在各級(jí)城市少數(shù)民族人口中，除了當(dāng)?shù)貞艏丝谝酝猓钱?dāng)?shù)貞艏贁?shù)民族人口愈益增多，并且逐漸成為所屬城市少數(shù)民族人口的多數(shù)。2012年，廣州市少數(shù)民族人口近64萬(wàn)，其中非戶籍少數(shù)民族人口約56.7萬(wàn)多人，戶籍人口只有6.3萬(wàn)多人;2011年3月，深圳市少數(shù)民族人口79.5萬(wàn)中，戶籍人口僅為5.2萬(wàn)人，非戶籍少數(shù)民族人口占93%以上;2010年底，上海市少數(shù)民族人口27.6萬(wàn)人，其中非戶籍人口17.8萬(wàn)人，占少數(shù)民族人口總數(shù)的64.4%。①據(jù)筆者實(shí)地調(diào)查所獲資料。2010年，寧波市少數(shù)民族流動(dòng)人口31.8萬(wàn)人，占全市少數(shù)民族人口總數(shù)的89%;青島市少數(shù)民族戶籍人口只3.3萬(wàn)名，而少數(shù)民族流動(dòng)人口近 20 萬(wàn)。［7］14，10

二、城市民族問題的表象與走向

城市民族問題是民族問題在城市的反映，主要表現(xiàn)在少數(shù)民族成員在城市適應(yīng)與發(fā)展過程中遇到的困難和問題，這里既包括與他民族、與政府相關(guān)聯(lián)的問題，也包括民族自身因素問題。應(yīng)該說(shuō)，改革開放以前我國(guó)城市民族問題并不明顯，只是改革開放以后，尤其是隨著少數(shù)民族人口大量進(jìn)入城市，城市民族問題變得愈益顯著，而城市具有的中心區(qū)位、開放度大、集散性強(qiáng)等功能，更使城市民族問題變得復(fù)雜多樣和敏感。

(一)城市民族問題的主要表象

城市作為各民族人口頻繁接觸的一個(gè)交匯點(diǎn)，隨著城市少數(shù)民族人口迅速增多，各民族在不同文化、不同傳統(tǒng)的相互碰撞中，不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些矛盾和隔閡，如果重視不夠或處理不當(dāng)，就有可能造成城市民族關(guān)系問題。種種跡象表明，近些年城市中影響民族團(tuán)結(jié)和民族關(guān)系的不穩(wěn)定因素有所增多，一些過去未曾出現(xiàn)或不顯露的民族歧視、民族摩擦事件時(shí)有發(fā)生，經(jīng)濟(jì)和民事糾紛的民族問題化傾向也比較突出，其主要表現(xiàn)如下:

一是不尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣如清真飲食而傷害少數(shù)民族感情的事件。如，2011年，河北某地一回族農(nóng)民在為其母親入葬時(shí)發(fā)現(xiàn)墳塋邊放著一頭死豬仔，于是召集各地親屬到墳塋所在地討要說(shuō)法。經(jīng)有關(guān)部門控制和勸解，防止了外地回族群眾聚集串聯(lián);同年，河北某市一企業(yè)6名回族職工因在公司食堂清真口誤食豬肉餡餃子，引發(fā)該市開平區(qū)洼里鄉(xiāng)夏莊村回族群眾上百人聚集，并準(zhǔn)備趕赴公司討要說(shuō)法。后經(jīng)政府調(diào)解，問題得到妥善解決。

二是城管執(zhí)法人員與違章攤點(diǎn)、占道經(jīng)營(yíng)以及販賣刀具等違禁品的少數(shù)民族成員之間引發(fā)的事端。如，2011年10月，河南某縣城管執(zhí)法人員在清理違章攤點(diǎn)時(shí)，與來(lái)自新疆某地的維吾爾族商販發(fā)生糾紛，城管人員與維吾爾族商販發(fā)生肢體沖突，造成2人輕傷、7人輕微傷的事件;2011年，在湖北某市一步行街上，因保安不同意新疆維吾爾族成員擺攤設(shè)點(diǎn)賣羊肉串，引發(fā)了一起維吾爾族和步行街保安之間的沖突，導(dǎo)致多人受傷;2012年2月，四川某縣藏族曲某在武漢市一些城區(qū)販賣管制刀具及仿真槍等違禁物品，強(qiáng)買強(qiáng)賣，并圍攻城管執(zhí)法人員，打傷了多名城管人員。

三是以少數(shù)民族為題材的出版物、影視作品及宣傳報(bào)道不夠慎重而出現(xiàn)的貶低或歪曲、侮辱少數(shù)民族歷史或形象的話語(yǔ)和圖像等事件。如，2011年，河北某日?qǐng)?bào)文藝副刊某編輯在互聯(lián)網(wǎng)“騰訊通”博客文章中涉及對(duì)蒙古族的不尊重，引起北京、內(nèi)蒙古等地蒙古族網(wǎng)民的不滿;2010－2011年，山東查處了兩個(gè)出版社出版的小學(xué)輔導(dǎo)讀物和臺(tái)歷中傷害少數(shù)民族感情的事件。

四是圍繞著“拉面館”發(fā)生的無(wú)照經(jīng)營(yíng)和不服管理、相互間爭(zhēng)搶地盤、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地動(dòng)遷或租賃不清、就餐人員與服務(wù)員之間的沖突等事件引發(fā)大量的矛盾糾紛。如，2011年7月，河南某市城管執(zhí)法隊(duì)在雞公山大道執(zhí)法檢查時(shí)，與青海籍經(jīng)營(yíng)蘭州拉面館的回族發(fā)生語(yǔ)言摩擦以至肢體沖突，致拉面館方多人受傷，執(zhí)法隊(duì)1人受傷住院;2012年5月，在遼寧某市，來(lái)自青海的回族馬某為壟斷該地區(qū)蘭州拉面館，擅自確定了所謂“相距500米內(nèi)不允許開設(shè)兩家蘭州拉面館”、“非青海人不能掛蘭州拉面館招牌”的行規(guī)，并對(duì)違反行規(guī)者進(jìn)行威脅、恐嚇、強(qiáng)迫交易、暴力傷害、打砸店面和強(qiáng)行閉店等多種違法行為，試圖霸占拉面館經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，造成回族之間和新疆維吾爾族與青海回族之間的不和;2012年，山東某市經(jīng)營(yíng)拉面館的青海、甘肅籍兩地穆斯林為爭(zhēng)搶地盤打架，并聚眾圍攻民警、沖擊當(dāng)?shù)嘏沙鏊褪姓?2012年1月，在河南某縣城，兩名漢族在青海籍回族經(jīng)營(yíng)的“高原拉面王”餐館就餐時(shí)，因服務(wù)員沒有按順序?qū)⒆龊玫睦嫦榷私o他們，與拉面館員工發(fā)生糾紛，被員工毆打至重傷，傷者家屬帶人打砸拉面館;2012年3月，大連某區(qū)一拉面館因動(dòng)遷被人砸壞玻璃后，店主糾集20多人到區(qū)、市民族部門上訪，公安部門按照治安事件介入處理時(shí)，這些人還多次到派出所擾亂正常辦公秩序，等等。

五是不同民族個(gè)體之間的糾紛引起的群體性事件。如，2011年1月，湖北某地建筑工地發(fā)生一起維吾爾族與當(dāng)?shù)貪h族的斗毆事件，起因是經(jīng)營(yíng)烤羊肉串生意的維吾爾族認(rèn)為當(dāng)?shù)卮迕裢跄惩７诺哪ν熊嚀趿似鋽偽唬p方發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，引起斗毆，3人均受傷，周圍地區(qū)的10多名維吾爾族聞?dòng)嵕奂曉?2011年5月，河南某市的農(nóng)村一回族青年騎電動(dòng)車與一漢族青年開的捷達(dá)車發(fā)生擦車，因賠償問題發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，兩村各有聲援群眾聚集;2012年2月，河南省農(nóng)村信用社聯(lián)社某營(yíng)業(yè)部漢族職工李某在郾城區(qū)某餐館就餐時(shí)，與店主妻子 (回族)發(fā)生口角并廝打，致多人受傷，事后店主及親屬多人聚集到信用社聯(lián)社營(yíng)業(yè)部及辦公樓討要說(shuō)法;同年6月，貴州某市經(jīng)營(yíng)燒烤店的漢族蘇某兄弟與同街經(jīng)營(yíng)拉面館的馬某 (回族)及妻子 (撒拉族)因倒垃圾發(fā)生口角并扭打，致馬某夫婦和廚師受傷。馬某立刻聚集青海回族、撒拉族20多人，將蘇某兄弟的燒烤店砸爛，當(dāng)?shù)嘏沙鏊⒓闯鼍刂屏耸聭B(tài)擴(kuò)大。①以上各類事例資料，均從國(guó)家民委監(jiān)督檢查司《民族關(guān)系狀況分析和監(jiān)督檢查工作材料匯編》(2011)和《2012年民族關(guān)系狀況分析材料匯編》(2012)予以歸納。

此外，在城市發(fā)生的涉及民族因素的問題，如房屋拆遷、經(jīng)濟(jì)糾紛、拒絕一些少數(shù)民族成員乘車住店等歧視性行為、勞務(wù)糾紛等事件中，也可看出一些城市民族問題的表象。

(二)城市民族問題的現(xiàn)實(shí)走向

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快，加速了少數(shù)民族人口向城市的流動(dòng)。其結(jié)果，城市里不僅少數(shù)民族人口迅速增多，而且少數(shù)民族人口構(gòu)成也變得多樣化，呈現(xiàn)出城市民族問題日趨復(fù)雜多樣的狀況。從現(xiàn)實(shí)城市民族問題的走向看，有如下主要跡象:

一是城市民族問題事件的主體擴(kuò)大。過去，城市民族問題事件的主體主要是少數(shù)民族經(jīng)商務(wù)工人員;如今，除了上述主體外，作為城市拆遷和征地對(duì)象的世居少數(shù)民族成員、在城市日益增多的少數(shù)民族學(xué)生等，也成為城市民族問題事件的主體之一。此外，過去城市民族問題的關(guān)聯(lián)者主要是少數(shù)民族成員與漢族、與城市執(zhí)法部門的沖突摩擦，而今除此之外，不同少數(shù)民族成員之間以及同一少數(shù)民族成員之間的矛盾糾紛也有所顯露。

二是城市民族問題事件的主次變化明顯。過去，剛剛顯露城市民族問題事件時(shí)，其主要表象是新聞媒體、報(bào)刊書籍中出現(xiàn)的歪曲、侮辱少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、歷史文化的話語(yǔ)、圖像和清真食品生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售中出現(xiàn)的不清真問題等，而今除清真食品問題仍普遍存在外，經(jīng)濟(jì)利益追求往往成為矛盾糾紛的主導(dǎo)誘因 (2012年?yáng)|南某省發(fā)生200多起涉及民族因素事件中，為開拉面館爭(zhēng)搶地盤的事件占半數(shù)以上)，所涉及事件數(shù)量多、范圍廣、危害大。此外，少數(shù)民族成員違章攤點(diǎn)、占道經(jīng)營(yíng)及不服管理、暴力抗法等事件與城市管理部門的摩擦，也成為城市民族問題中的易發(fā)、多發(fā)因素。

三是城市民族因素事件的對(duì)象相對(duì)集中。隨著城市少數(shù)民族流動(dòng)人口的迅速增加，在城市事關(guān)民族問題的事件大多發(fā)生于少數(shù)民族流動(dòng)人口群體中，如東南某省2008—2010年發(fā)生涉及少數(shù)民族成員的各類糾紛矛盾中，80%以上在城市;遼寧某市近年來(lái)所發(fā)生的影響民族關(guān)系和社會(huì)治安的大小事件，80%也與少數(shù)民族流動(dòng)人口有關(guān)。而且，涉及事件的少數(shù)民族流動(dòng)人口的流出地、民族性及其從業(yè)性也比較集中。例如，以從業(yè)特點(diǎn)看，青海回族與撒拉族主要經(jīng)營(yíng)拉面館，新疆維吾爾族主要從事個(gè)體餐飲、流動(dòng)經(jīng)營(yíng)糕點(diǎn)水果等，四川藏族等主要從事銷售民族飾品 (實(shí)際上許多屬于被管制刀具等違禁品)。他們?cè)诟鞣N經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，無(wú)證無(wú)照經(jīng)營(yíng)、流動(dòng)經(jīng)商現(xiàn)象比較普遍，與顧客、與城管執(zhí)法發(fā)生較多的摩擦。

四是城市民族因素事件的聚眾性突出。這些年，從城市發(fā)生的與少數(shù)民族成員關(guān)聯(lián)的許多事件看，少數(shù)民族成員一方不管有理無(wú)理，動(dòng)輒招呼一些鄰里鄉(xiāng)親，有時(shí)短時(shí)間內(nèi)可聚集幾十人甚至上百人。并且，這些受邀約者不問事件曲直，不分青紅皂白，一味地站在招呼者一方參與其中，使事件的聚眾性突出。

五是涉及城市民族因素事件的突發(fā)性、不確定性增多。隨著城市少數(shù)民族人口的迅速增多，少數(shù)民族成員中時(shí)常出現(xiàn)意外事件，如交通事故、突然死亡、意外自殺等，這本是日常生活中經(jīng)常碰到的普通事件，但由于涉及少數(shù)民族成員，往往引發(fā)少數(shù)民族聚眾鬧事、上訪等事件，表明突發(fā)性、不確定性因素增多。

六是借“民族因素”無(wú)理取鬧或追求利益最大化傾向有所抬頭。從城市發(fā)生的各類與少數(shù)民族成員相關(guān)的事件看，其矛盾糾紛往往是經(jīng)濟(jì)和民事糾紛，一般不屬于民族關(guān)系問題。但一些人摸準(zhǔn)政府處理事關(guān)少數(shù)民族成員問題時(shí)的寬松或妥協(xié)以及“花錢買平安”等做法，不管事情大小和對(duì)否，動(dòng)輒借“民族因素”將事情鬧大，以為政府拿少數(shù)民族成員沒辦法，要挾政府滿足過分要求，企圖利益最大化。如今，此類現(xiàn)象比較嚴(yán)重，還表露出組織化、專業(yè)化傾向。

城市是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、交通、文化和社會(huì)生活的中心。隨著城市化進(jìn)程加快，城市少數(shù)民族人口越來(lái)越多，城市民族問題日趨復(fù)雜多樣并變得更加重要。而城市具有的人口集中、傳播媒介發(fā)達(dá)、示范性明顯、輻射力和擴(kuò)散力強(qiáng)等功能，使城市民族關(guān)系問題更具有敏感性、多發(fā)性和波及性。

三、城市民族工作面臨的新情況及應(yīng)對(duì)

傳統(tǒng)上，城市民族工作的重點(diǎn)在于戶籍少數(shù)民族人口，這里包括世居少數(shù)民族人口及少數(shù)民族遷移人口。改革開放以來(lái)，隨著少數(shù)民族流動(dòng)人口的大量出現(xiàn)，與少數(shù)民族流動(dòng)人口相隨的問題也不斷發(fā)生。尤其是，進(jìn)入21世紀(jì)，隨著城市少數(shù)民族流動(dòng)人口數(shù)量的日益增多，在許多城市少數(shù)民族人口中非戶籍人口已占多數(shù)，關(guān)注和解決外來(lái)非戶籍少數(shù)民族人口問題開始成為各級(jí)城市民族工作部門應(yīng)對(duì)的一項(xiàng)重要任務(wù)，城市民族工作對(duì)象增多，范圍擴(kuò)大。故城市民族工作作為針對(duì)城市居住的少數(shù)民族人口而展開的一項(xiàng)管理服務(wù)工作，其對(duì)象應(yīng)該包括城市戶籍和非城市戶籍的少數(shù)民族人口。

城市民族工作是我國(guó)民族工作的一個(gè)重要部分。1987年，以“中發(fā)13號(hào)文件”頒布的《關(guān)于民族工作幾個(gè)重要問題的報(bào)告》，第一次明確地提出城市民族工作概念。而1993年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布的《城市民族工作條例》，則標(biāo)志著我國(guó)城市民族工作進(jìn)入一個(gè)確立相關(guān)法律法規(guī)的階段。而且，隨著城市少數(shù)民族流動(dòng)人口迅速增多，涉及城市民族問題的事件經(jīng)常發(fā)生，各級(jí)政府根據(jù)新時(shí)期城市民族問題特點(diǎn)，在城市民族工作中加強(qiáng)了清真食品管理、少數(shù)民族流動(dòng)人口管理和服務(wù)、城市社區(qū)民族工作等方面的力度，并出臺(tái)了一些相關(guān)的政策規(guī)定。以進(jìn)入21世紀(jì)以后為例:

(一)關(guān)于城市民族工作方面，有國(guó)家民委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢(shì)下城市民族關(guān)系協(xié)調(diào)工作的意見》(2004)、《湖南省人大常委會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)散居少數(shù)民族工作的決議》(2009)、山東省《關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢(shì)下城市民族工作的意見》(2010)、廣東省《關(guān)于進(jìn)一步做好城市民族工作的意見》(2011)、云南省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市民族工作的意見》(2012)、《武漢市城市民族工作方法》(1996)、《中共青島市委、青島市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市民族工作的意見》(2010)、寧波市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作的實(shí)施意見》(2010)等;

(二)關(guān)于清真食品管理方面，有教育部《關(guān)于切實(shí)做好高等學(xué)校清真食堂的通知》(2007)、《廣東省清真食品管理辦法》(2003)、《湖南省生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)清真“三食”管理辦法》(1998年出臺(tái)，2008年重新公布)、《遼寧省清真食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》(2012)等;

(三)關(guān)于少數(shù)民族流動(dòng)人口方面，有上海市《關(guān)于加強(qiáng)外來(lái)流動(dòng)人口中少數(shù)民族人員管理工作的意見》 (2001)、重慶市《關(guān)于切實(shí)做好在渝務(wù)工經(jīng)商少數(shù)民族人員服務(wù)管理工作的通知》(2010)、湖南省《關(guān)于進(jìn)一步做好來(lái)湘少數(shù)民族務(wù)工人員服務(wù)管理工作的通知》(2011)、廣東惠州市《關(guān)于進(jìn)一步做好城市外來(lái)少數(shù)民族工作的意見》(2010)、遼寧大連市《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人員服務(wù)管理工作的意見》(2011)、湖北潛江市《關(guān)于加強(qiáng)城市少數(shù)民族流動(dòng)人員服務(wù)管理工作的意見》(2012)、湖南長(zhǎng)沙市《關(guān)于進(jìn)一步探索做好少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作辦法的意見》(2012)、江蘇鹽城市《關(guān)于加強(qiáng)少數(shù)民族流動(dòng)人員服務(wù)管理工作意見》(2012)、江蘇南京市《城市少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)與管理體系建設(shè)工作實(shí)施方案》(2013)等;

(四)關(guān)于城市社區(qū)民族工作方面，有國(guó)家民委、民政部《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下社區(qū)民族工作的意見》(2011)、廣東省《民族工作進(jìn)社區(qū)實(shí)施辦法》(2011)、安徽省《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下社區(qū)民族工作的實(shí)施意見》(2012)、遼寧省《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下全省社區(qū)民族工作的實(shí)施意見》(2012)、上海市《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社區(qū)民族工作的實(shí)施意見》(2013)、遼寧大連市《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下全市社區(qū)民族工作的實(shí)施意見》(2012)等。

從上述政策規(guī)定的出臺(tái)時(shí)間中也可以看出，近些年各級(jí)政府對(duì)城市民族工作和城市少數(shù)民族流動(dòng)人口問題的關(guān)注。同時(shí)，各級(jí)政府針對(duì)城市民族問題出現(xiàn)的新情況、新問題，積極探索，勇于實(shí)踐，在社區(qū)民族工作、少數(shù)民族流動(dòng)人口管理和服務(wù)等方面，相繼創(chuàng)出了一些適合本地實(shí)際的城市民族工作路徑，為推進(jìn)民族工作社會(huì)化管理，為少數(shù)民族人口在城市的適應(yīng)與發(fā)展服務(wù)，做出了一定的貢獻(xiàn)，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。例如:

1.進(jìn)入新世紀(jì)，上海市根據(jù)本地區(qū)少數(shù)民族情況，積極探索城市民族工作新途徑，逐步打開了一條以促進(jìn)少數(shù)民族人口融入城市、融入社會(huì)為目的，以社區(qū)、社團(tuán)、社工為切入點(diǎn)，通過加強(qiáng)社區(qū)、社團(tuán)和社工等“三社”聯(lián)動(dòng)機(jī)制，搭建來(lái)滬少數(shù)民族人員服務(wù)與管理平臺(tái)，構(gòu)筑“城市民族工作社會(huì)化”的城市民族工作的新格局;

2.武漢市不斷深化少數(shù)民族流動(dòng)人口工作的理論思考與實(shí)踐探索，堅(jiān)持真情服務(wù)和規(guī)范管理，幫助少數(shù)民族流動(dòng)人口在城市的適應(yīng)與發(fā)展。武漢市政府出臺(tái)做好少數(shù)民族流動(dòng)人口工作的文件，提出“以人為本、適應(yīng)需求、真情服務(wù)、依法管理”的工作要求，依法保障少數(shù)民族流動(dòng)人口的各項(xiàng)合法權(quán)益。在少數(shù)民族流動(dòng)人口工作中，確定“落地就管”原則，堅(jiān)持服務(wù)和管理并舉，堅(jiān)持互利共贏，以確保少數(shù)民族流動(dòng)人口“進(jìn)得來(lái)、留得住、富得起”，開創(chuàng)了城市少數(shù)民族流動(dòng)人口工作的新局面;

3.廣州市針對(duì)外來(lái)少數(shù)民族人口增多的現(xiàn)象，加強(qiáng)與民族地區(qū)的協(xié)作，從青海化隆民委、新疆民委和四川民委聘請(qǐng)少數(shù)民族干部來(lái)到廣州進(jìn)行掛職，以協(xié)助開展少數(shù)民族情況調(diào)研和處理涉及民族因素的矛盾和糾紛，取得積極效果。政府還著重打造少數(shù)民族人口較多的海珠區(qū)瑞寶街、越秀區(qū)光塔街為優(yōu)秀社區(qū)，通過對(duì)先進(jìn)單位的宣傳帶動(dòng)了少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)管理工作的創(chuàng)新發(fā)展。

四、城市民族工作需要?jiǎng)?chuàng)新

隨著少數(shù)民族流動(dòng)人口的迅速增多，城市民族問題出現(xiàn)許多新情況、新問題，城市民族問題變得日益復(fù)雜，這為我們重新審視城市民族工作提供了契機(jī)。然而，與城市民族問題現(xiàn)實(shí)相比，城市民族工作比較滯后，城市民族工作應(yīng)該有個(gè)新思路，應(yīng)有所創(chuàng)新。其理由:

第一，改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，其中一個(gè)明顯的現(xiàn)象是人口的大量流動(dòng)。人口流動(dòng)，首先是大量的農(nóng)民從農(nóng)村、從偏僻地區(qū)走向城鎮(zhèn)，由城鎮(zhèn)走向大中城市，其中包括眾多的少數(shù)民族人口。人口流動(dòng)的一大結(jié)果就是城市人口增多，城市居民的多民族化現(xiàn)象日益突出。城市居民的多民族化使城市民族關(guān)系更加復(fù)雜化、敏感化，表明城市民族工作變得越來(lái)越重要。然而，從現(xiàn)實(shí)情況看，我們對(duì)城市民族工作重視不夠，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、工作權(quán)限等方面缺乏全局性指導(dǎo)和把握，隨意變動(dòng)，造成一種城市民族工作可有可無(wú)的感覺。

第二，隨著少數(shù)民族人口分布的擴(kuò)大和相對(duì)聚居區(qū)的形成以及不同民族之間的交往頻繁，涉及民族因素的糾紛和沖突日益增多，城市民族工作的范圍、對(duì)象有所擴(kuò)大，城市民族工作無(wú)論從廣度、深度都有新的變化，城市民族問題變得更加復(fù)雜。但我們的城市民族工作模式依舊沒有擺脫傳統(tǒng)框架，民族工作機(jī)制還不健全，無(wú)法適應(yīng)新的形勢(shì)，對(duì)于不斷出現(xiàn)的新情況、新問題，反應(yīng)遲鈍，無(wú)法應(yīng)對(duì)或措手不及，缺乏預(yù)見性和針對(duì)性。

第三，城市民族工作相關(guān)政策法規(guī)的制定實(shí)施方面，表現(xiàn)出明顯的滯后性，政策法規(guī)缺位成為城市民族工作的主要癥結(jié)。一方面，城市民族工作相關(guān)政策法規(guī)數(shù)量明顯不足，少數(shù)民族普遍關(guān)注的保障城市少數(shù)民族合法權(quán)益的綜合性法規(guī)至今沒有出臺(tái)，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施的關(guān)于城市民族工作方面的專門法規(guī)只有《城市民族工作條例》，部委層面涉及城市民族工作的相關(guān)政策法規(guī)也很少，而適應(yīng)新時(shí)期、新階段城市民族工作發(fā)展變化的政策法規(guī)就更少。另一方面，已有的相關(guān)政策法規(guī)，顯示出許多不適應(yīng)。從頒布實(shí)施時(shí)間看，主要政策法規(guī)都在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立以前，如《城市民族工作條例》(1993年);從內(nèi)容看，許多條款已經(jīng)過時(shí)，無(wú)法適應(yīng)日益發(fā)展變化的城市民族工作現(xiàn)實(shí);從實(shí)際操作看，大部分停留于原則性的條款，執(zhí)法主體不明確，操作性比較差。此外，對(duì)已頒布實(shí)施的政策法規(guī)的修改、更新也不夠及時(shí)，表露出明顯的滯后性。

第四，隨著城市少數(shù)民族人口的增多，少數(shù)民族成員在城市的適應(yīng)和發(fā)展問題日益突出，例如少數(shù)民族的政治權(quán)利保障問題、少數(shù)民族子女接受民族教育問題、城市少數(shù)民族文化保護(hù)發(fā)展問題、少數(shù)民族社團(tuán)的定位問題、少數(shù)民族成員宗教場(chǎng)所問題等，都是需要認(rèn)真對(duì)待和解決的問題。

第五，與日益顯現(xiàn)的城市民族工作的重要性相比，城市民族工作自身力量薄弱，工作力不從心。機(jī)構(gòu)不全、人員不足、權(quán)限不明、協(xié)調(diào)不力等，是城市民族工作部門的通病，也是城市民族工作的軟肋。這種情況下，想做好民族工作也只是奢望，力不從心。

在城市，少數(shù)民族人口所占比重微小，屬于城市里的弱勢(shì)群體，他們的權(quán)益和特殊性往往更容易被忽視，而城市的特點(diǎn)和功能使民族問題更加敏感，一旦發(fā)生相關(guān)民族問題，其波及性、影響性更大。我們要改變城市民族工作現(xiàn)狀，必須創(chuàng)新城市民族工作思路，加強(qiáng)城市民族工作力度，保障城市少數(shù)民族的各項(xiàng)合法權(quán)益。對(duì)策建議如下:

一是轉(zhuǎn)變觀念，強(qiáng)調(diào)城市民族工作的重要性，加強(qiáng)城市民族工作。過去，我們的民族工作重點(diǎn)主要放在民族聚居地區(qū)，幫助那些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。而隨著城市化進(jìn)程加快，城市居民多民族化現(xiàn)象明顯，城市民族問題變得越來(lái)越重要，城市民族工作被推到顯要位置。從某種意義上說(shuō)，城市民族問題的影響力、復(fù)雜性、敏感性、波及性、重要性等方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過傳統(tǒng)意義上的民族問題。對(duì)此，必須有個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，要把城市民族工作擺到顯要的位置予以重視，健全城市民族工作機(jī)制，加強(qiáng)民族工作監(jiān)督管理。要正確把握民族政策尺度，不能因?yàn)槭录婕吧贁?shù)民族成員而不敢放手解決，應(yīng)該就事論事，該怎么解決就怎么解決。在保障少數(shù)民族合法權(quán)益的同時(shí)，防止一些人借機(jī)興風(fēng)作浪。姑息遷就對(duì)平息當(dāng)時(shí)事件也許有用，但其所埋下的隱患不可忽視。

二是加強(qiáng)城市民族問題研究，及時(shí)把握城市民族問題動(dòng)態(tài)，及時(shí)修改或出臺(tái)相關(guān)民族政策法規(guī)，要從制度上保障少數(shù)民族在城市的適應(yīng)與發(fā)展。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，少數(shù)民族人口大量走入城市，而目前他們之中大部分還不具有流入地城市戶籍，即使在流入地城市居住時(shí)間較長(zhǎng)，他們?nèi)匀槐慌懦庥诹魅氲卣咧贫戎猓@嚴(yán)重地阻礙了他們?cè)诔鞘械倪m應(yīng)與發(fā)展。然而，城市化進(jìn)程不可阻擋，少數(shù)民族群體逐漸由“農(nóng)業(yè)民族”向“城市民族”轉(zhuǎn)化也屬必然。為此，中央政府及各級(jí)相關(guān)城市政府應(yīng)該從制度創(chuàng)新入手，盡快制定出臺(tái)有關(guān)城市少數(shù)民族人口就業(yè)、子女教育、民族文化發(fā)展等方面的政策措施，從制度上切實(shí)保障少數(shù)民族群體的合法權(quán)益及其在城市的適應(yīng)與發(fā)展。

三是從國(guó)家層面盡快制定相關(guān)法律規(guī)定，確保城市民族工作及少數(shù)民族流動(dòng)人口管理服務(wù)納入規(guī)范化軌道。隨著形勢(shì)變化，中央政府在相關(guān)制度、政策方面已經(jīng)開始關(guān)注城市民族工作和少數(shù)民族流動(dòng)人口問題，但仍無(wú)法適應(yīng)城市民族工作面臨的新情況、新問題，在相關(guān)制度、政策方面顯得滯后。而一些地方性法規(guī)，由于缺乏上位法的支撐，行政規(guī)章立法層次較低，很難實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的法律效用。也就是說(shuō)，中央政府不出臺(tái)一些明確的相關(guān)政策規(guī)定，地方城市政府便無(wú)據(jù)可循、無(wú)法適從。故，從國(guó)家層面應(yīng)盡快地制定關(guān)于城市少數(shù)民族權(quán)益保障和城市民族工作方面的政策法規(guī)，也應(yīng)及時(shí)修改、充實(shí)現(xiàn)有的《城市民族工作條例》等相關(guān)政策法規(guī)。

四是積極搭建不同人群之間相互交流的平臺(tái)，增進(jìn)相互溝通，加強(qiáng)相互理解是城市民族工作的一個(gè)重要方面。城市與農(nóng)村相比，人們之間關(guān)系比較松散，互相之間聯(lián)系不多。這一特點(diǎn)反映在多民族、多文化社區(qū)，表現(xiàn)為不同人群之間交流少，相互了解不深，溝通不暢，而這是不同人群之間產(chǎn)生誤解與偏見、引起矛盾沖突的主要因素。解決這個(gè)問題，就是要搭建相互交流的共同平臺(tái)，促進(jìn)相互理解，培育社區(qū)認(rèn)同感，以構(gòu)建不同人群之間承認(rèn)差異、和諧相處的良好社會(huì)環(huán)境。

五是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城市政府部門和干部群眾的馬克思主義民族觀和黨的民族政策教育，增強(qiáng)人們的民族問題意識(shí)，引起人們對(duì)民族問題的關(guān)注，引導(dǎo)人們正確對(duì)待民族問題。加強(qiáng)法制教育，大力宣傳各民族在法律面前一律平等，教育各民族群眾樹立遵紀(jì)守法、自尊自愛、做合法公民的意識(shí)。同時(shí)，要提高城市管理、行政部門執(zhí)法人員的素質(zhì)，樹立管理寓于服務(wù)的意識(shí)，全心全意為少數(shù)民族人口排憂解難。對(duì)少數(shù)民族人口普遍地進(jìn)行“公民意識(shí)”教育，培養(yǎng)中國(guó)各民族人民都是中華人民共和國(guó)公民的統(tǒng)一的“中國(guó)人”意識(shí)，極力克服民族狹隘主義情緒。加強(qiáng)多元文化教育，讓人們懂得對(duì)不同民族、不同文化的理解與尊重，培育不同民族、不同文化之間包容和共存精神，以求不同民族、不同文化之間的和諧共存。

［1］北京市第六次人口普查辦公室.北京市少數(shù)民族人口狀況［EB/OL］.(2010－05－30)［2014－01－09］http://www.bjstats.gov.cn/rkpc_6/pcsj/201105/t20110530_203335.htm.

［2］楊群.﹝上海﹞全市少數(shù)民族人口十年增165.9%［J］.解放日?qǐng)?bào)，2011－11－22.

［3］深圳市民族宗教事務(wù)局.全方位做好改革發(fā)展中的城市民族工作［G］//國(guó)家民委政策法規(guī)司.全國(guó)城市民族工作座談會(huì)交流材料匯編.2010.

［4］國(guó)家民委監(jiān)督檢查司.民族關(guān)系狀況分析和監(jiān)督檢查工作材料匯編［G］.2011.

［5］吳星辰.新形勢(shì)下城市民族工作問題探究——以天津市為例［J］.重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(1).

［6］農(nóng)貴新.寧波少數(shù)民族流動(dòng)人口服務(wù)和管理研究［EB/OL］.(2011－05－23)［2014－01－09］http://fz.ningbo.gov.cn/detail_23776_48.html.

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