芻議依法 “興邊富民”*——以桂滇等地邊境調查為基礎

唐 勇 雷明光

由國家民委倡議發起、國務院10多個部委共同參與的“興邊富民行動”，自2000年2月24日正式啟動，至本文撰寫之時，已將近13年。興邊富民，意即振興邊疆、富裕邊民。我國陸地邊界線長達2萬多公里，涉及135個縣、旗、市及市轄區，面積約190萬平方公里，其中107個是民族自治地方，邊境縣總人口達2100多萬，少數民族人口約占一半。①相關數據來源:《全國興邊富民行動規劃綱要 (2001——2010)》。關于邊境縣數量及其面積、人口及其構成，統計上存在少許差異。國務院《興邊富民行動規劃 (2011-2015年)》指出:“本規劃實施范圍為內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、云南、西藏、甘肅、新疆等9個省、自治區的136個陸地邊境縣、旗、市、市轄區，新疆生產建設兵團的58個邊境團場”。另，有論者依據國家民委經濟發展司《興邊富民行動“十一五”調研報告》，所提供的數據也略有差異:“中國與14個國家接壤，邊境地區絕大部分是少數民族聚居地區。全國2.2萬公里陸地邊境線，有1.9萬公里在民族自治地方;135個邊境縣 (旗、市、市轄區)中，有107個是民族自治地方;邊境地區總面積212萬平方公里，民族自治地方占92%;邊境地區總人口2050萬，少數民族人口占51%，有30多個民族與國外統一民族相鄰而居”。相關材料詳見參見馬博等:《對中國興邊富民行動十年的回顧與思考》，載樂長虹、劉永佶主編的《興邊富民》，中國經濟出版社，2010年版，第85頁。更為細致的數據統計，可參見周競紅:《興邊富民行動中的民族關系》，載樂長虹、劉永佶主編的《興邊富民》，中國經濟出版社，2010年版，第16頁。受惠于興邊富民行動，邊境地區和邊境人民的生產條件和生活狀況得到了很大改善，涉及基礎設施、產業結構、住房、生活補助、教育、邊境貿易、生態環境等諸多方面。據國家民委相關負責人介紹，截至2009年，中央財政在少數民族發展資金中安排興邊富民行動補助資金達4.84億元;自2009年以來，已累計安排資金15.09億元，其中，12.8億元安排在西部地區;自興邊富民行動實施以來，在中央和邊境各省區的大力支持下，邊境地區群眾得到實惠，42%的邊境縣農民人均純收入達到或超過本省區平均水平。［1］

興邊富民行動，是西部大開發這一“世紀大課題”、 “總體構想”下的“專項規劃和配套工作”，是“全國的事情”。繼2007年國務院頒布了興邊富民行動“十一五”規劃后，2011年6月5日，國務院又發布了《興邊富民行動規劃 (2011-2015年)》，進一步深化興邊富民行動，做好了“持久戰”的準備。而在這一既是專門針對邊疆、邊民，同時又是涉及范圍廣泛的“全國的事情”，且歷時較長的“持久戰”行動，與之配套的法律視角、法律機制或法律保障機制不能缺位。

興邊富民行動本身內涵豐富，涉及民族、政治、經濟、文化等諸多方面，但是，如果“法治”這一方面殘缺，甚至缺席，勢必會危及整個行動的正當性和可行性。從法制和法治的角度討論興邊富民行動，目的無非有三點:一是保障基本的公平，興邊富民行動不是“劫富濟貧”，而是援助建設、共同繁榮;二是減少、降低興邊富民行動過程中權力尋租的空間，防止腐敗;三是“好鋼用在刀刃上”，應當在現行法框架內討論如何增強行動的效率，并防止因“朝令夕改”而使邊疆、邊民喪失對本行動的穩定性預期。

本文側重于討論是否有必要以及如何將興邊富民行動納入現行法框架下，在依法治國、依法行政觀念下“依法”興邊疆、富邊民，不求面面俱到，而是擇其要者，主體內容圍繞以上三點漸次展開，即:第一部分，討論興邊富民行動在法政策學上的正當性，并探尋此正當性對興邊富民行動本身的涵攝;第二部分，依據筆者在廣西、云南等地的調研，討論關于興邊富民行動的立法情況、立法需求;第三部分，討論將興邊富民行動納入法律框架的必要性;第四部分，討論如何建立興邊富民的法律保障機制。

一、興邊富民行動在法政策學上的正當性

“法律是善良和公正的藝術”②出自羅馬法原始文獻D.1，1，1 pr:“ius est ars bon I et aequ i”。轉引自費安玲:《論歐洲一體化進程中歐洲債法趨同之羅馬法基礎》，載《比較法研究》，2008年第1期。，古羅馬法學家烏爾比安 (Ulpianus，公元170—228年)的這句名言為人們廣泛接受。在現代社會，研究善良 (德性)和公正 (正義)已經不為法律或者法學所獨享，并且在多元文化的沖擊下，究竟何者為善、何者為公正，亦日趨見仁見智，以至于博登海默在論及何者為正義時形象地表示:“正義有著一張普羅透斯似的臉 (a Protean Face)，變幻無常、隨時可呈不同形狀并具有極不相同的面貌。當我們仔細查看這張臉并試圖解開隱藏其表面背后的秘密時，我們往往會深感迷惑。”［3］261

然而，何者為善良 (德性)、何者為公正 (正義)，不僅其他學科不能回避，法律 (法學)更不能回避，因為這一問題一再被提起，反復被追問。由此，我們毋寧繞開自孔子以及同時代的亞里士多德以來關于德性、正義的討論，再次回到古羅馬學者的“樸素表達”:烏爾比安對正義這一法的宗旨的解釋是:“正義就是給每個人以應有權利的穩定而永恒的意志。”在此基礎上，他認為法的準則應當是“誠實生活，不害他人，各得其所”。①出自羅馬法原始文獻D.1，1，10 pr;D.1，1，10;轉引自費安玲:《論歐洲一體化進程中歐洲債法趨同之羅馬法基礎》，載《比較法研究》2008年第1期。烏爾比安的觀點為查士丁尼所采納，其在《法學階梯》第一卷第一篇中明確指出:“正義是給予每個人他應得的部分的這種堅定而恒久的愿望”，“法學是關于神和人的事務的知識;是關于正義和非正義的科學”，“法律的基本原則是:為人誠實，不損害別人，給予每個人他應得的部分”。［4］5

如是觀之，從法政策學角度討論興邊富民行動的正當性，既是探求興邊富民行動的正義基礎，也是探討什么是邊疆、邊民“應得的部分”。而之所以特別需要從法律角度給出興邊富民行動的正當性理由，還在于現代法上關于公法和私法的劃分。

公法和私法的劃分，“并不是在任何時代都被人意識著的”，據基爾克 (Gierke)的考察，德國法上整個中世紀都未認識公法和私法在觀念上的區別。［5］2而我國學者也多指出，我國古代在法律體系上是民刑不分，“從法律、唐律到后來的一切傳統法律體系中事實上也不存在公私法的分野，自然也沒有公法與私法的劃分”。［6］11但是在現代法上，盡管爭議不斷②關于我國學界對于是否應當引進公私法的二元區分的觀點，可參見金自寧:《公法/私法二元區分的反思》，北京大學出版社，2007年版，第14頁。，公法和私法的劃分，卻可以作為一個基本的理論敘述和實定法上的映射。

對于公私法劃分的標準，曾經最獲支持的區分標準，實際上也是最初的標準，為羅馬法學者烏爾比安在《學說匯纂》中的說法，“公法涉及羅馬帝國的政體，私法則涉及個人利益”，［7］2即“以法律維護的利益為標準，將法律加以劃分，涉及個人福利的法為私法，有關羅馬國家穩定的法為公法”。［8］11其為查士丁尼《法學階梯》所吸收，在“法學總論”第一卷第一篇“正義和法律”中明確指出:“法律學習分為兩部分，即公法與私法。公法涉及羅馬帝國的政體，私法則涉及個人利益。”［4］5-6此類觀點被總結為“利益說 (Interessentheorie)”。 “利益說”之后，還有“隸屬說”(Subjektionstheorie)和“主體說” (Subjekttheorie)。［8］11“隸屬說”認為，公法的根本特征在于調整隸屬關系，私法的根本特征在于調整平等關系;“主體說”認為，如果某個公權載體是以公權載體的身份參與民事關系，則存在公法關系，該說為德國法上的通說。公私法劃分的標準還有很多，③比如瑞士人Hollinger在其學位論文《公法與私法的區分標準》(Das Kriterium des Gegensatzes zwischen dem ?ffentlichen Recht und dem Privatrecht，Inaugural Dissertation 1904)中舉出了17種不同的學說。參見美濃部達吉:《公法與私法》，中國政法大學出版社，2003年版，第2頁。不再贅述。

興邊富民行動，是一項政府主導的行為，涉及規劃、轉移支付、補貼等行政行為，不論依照公法與私法的哪一種標準，其均屬于公法規范的范疇。而區分公私法，“除有助于認識二者的特色外，其主要實益在于訴訟時的法院管轄及救濟程序”［9］14。此外，更為重要的是，不論是先區分了公法和私法，才有了不同的規則理念，還是先有不同的規則理念，方產生公私法之劃分，公私法劃分均意味著兩者存在實體上的差異 (上文已述及):“在私法 (Privatrecht)中，占據主導地位的通常是那些自由的 (freie)、不需要說明理由的決定”，比如一個普通家庭主婦不需要就她的奢侈消費說明理由;“而在公法 (?ffentliches Recht)中，占據主導地位的則是那些受約束的決定”，比如一個公務人員的奢侈舉動很可能會被要求說明理由。［8］8申言之，即“私法以個人自由決定為特征，公法則以強制或拘束為內容;前者強調自主決定，后者須有法律依據及一定的權限”［9］15。因此，作為一項公法行為，①當然，興邊富民行動并非僅僅是公法行為，以倡議為主的興邊富民實踐則與私法評判密不可分，比如下文將提及的云南地區之“3+1”模式。興邊富民行動又特別需要其“說明理由”。②公法行為與私法行為的界分，在興邊富民的地區實踐中有明顯的體現。比如，以云南省為例，2008年至2010年，省發改委共分兩批轉下達西雙版納州“興邊富民工程”國家專項資金5568萬元，專項用于70個惠民建設，用于邊境鄉鎮和村委會交通、文化、教育、衛生、農田水利等基礎建設，此即屬于公法行為;而云南地區興邊富民所采取的“3+1”模式，即由一家大型企業、一家科研院所、一家金融企業對口幫扶一個邊境縣 (市)的“3+1幫扶模式”，建立在企業和科研院所自愿的基礎上，意在“雙贏”，不同于轉移支付式的給付行政，此則更偏向私法行為。對此二者，法律規制包括在“說明理由”上，自是迥異。

目前，關于興邊富民行動正當性的論證，較為系統的是從邊疆治理和民族政策兩方面進行。③相關文獻綜述，可參見史睿:《國家“興邊富民行動”研究》，中央民族大學管理學院2010年碩士論文。就邊疆治理而言，“邊疆最初純粹是地理邊疆，而邊疆最后則是軍事邊疆、政治邊疆和文化邊疆的綜合體”［10］25，因此，邊境、邊疆、邊民，既有地理意義，有從地緣政治角度意義，［10］45-48更有地緣穩固、地緣安全的意義，正如國家民委所確定的工作思路:“邊境興則邊疆興，邊境治則邊疆治，邊民富則邊防固”。

興邊富民行動，同時是一項民族政策。眾所周知，我國陸地邊境地區主要是少數民族人口分布區，135個邊境縣、旗、市及市轄區中，107個是民族自治地方，占縣 (市、區)總數的79.25%。④與少數民族相關的數據統計，可參見周競紅:《興邊富民行動中的民族關系》，載樂長虹、劉永佶主編的《興邊富民》，中國經濟出版社，2010年版，第16頁。對此，費孝通先生曾明確指出:“興邊富民，是全國的事情，但首先是少數民族和民族地區的事情。”［2］我們國家的民族政策，既不是搞種族主義，也不是搞同化主義，更反對對土著民族搞“保留地”、“國民動物園”，而是要謀求各民族共同發展。

慎思以明辨之。不論從邊疆治理角度，還是從民族政策角度，積極推動興邊富民，均以我國的“大一統”格局為背景。19世紀末德國拉澤爾提出國家是一個不斷生長的“空間有機體”，系由特定的人群集團或民族在特定的土地上所形成的組織。此觀點或可為“大一統”格局提供佐證，即將國家視為一個有機體，其成員不論系屬何民族、生活區域不論處于中心還是邊緣地帶，均屬于國家和社會的有機成分，應當平等視之，共同發展。換言之，中心區域的發展，離不開邊緣地區的穩定和支持;而邊疆、邊民應當具有平等的發展權。

然而，空談平等的發展權是不夠的，因為歷史、地理、自然條件的原因，邊境地區發展狀況遠不如東部沿海地區、甚至西部其他地區。“總的說來，邊境地區大多是崇山峻嶺或戈壁荒漠，條件比較艱苦，生存環境比較惡劣，建設基礎設施的成本較高，生產方式比較落后，交通、通信、能源、水利等基礎設施薄弱。當地財政收入不足以支付較高的財政支出，經濟發展相對緩慢，財政困難問題比較突出。貧困人口比例高，脫貧難度大，教育、醫療、文化、衛生條件比較落后，社會發展程度相對較低。這一現狀與他們開拓、經營和發展邊疆的歷史功績，與他們為衛國戍邊、抗擊外敵入侵做出的巨大犧牲和貢獻，形成了鮮明的對比。”⑤參見趙顯人主編、國家民委“興邊富民行動”領導小組辦公室編:《興邊富民行動》第1輯，民族出版社，2000年版，第63頁;另，關于邊疆地區的生態環境與經濟發展狀況較為詳細的總結，可參見吳建國等著:《西部大開發與興邊富民行動》，民族出版社，2001年版，第9頁。邊疆地區在現代化進程中趨于邊緣化，“在中國快速推進的以工業化、城市化、市場化為標志的現代化進程中，資源聚集的趨向總體上呈東向運動，西部邊疆地區處在這一進程的末端。”［10］52邊疆地區與核心地區的現實差異，催生了西部大開發、興邊富民行動，其外在表現為東部對西部的“補償”(比如通過轉移支付)，內在實質為東部西部和各民族的共同發展。

由此，本文將興邊富民行動的正當性總結為“補償機制下的平等發展權”，⑥對此，不妨參考一下羅爾斯在資源分配問題上的立場，他同意并指出“由于出身和天賦的不平等是不應得的，這些不平等就多少應給付某種補償”，換言之，即使因為某些人具有更強的能力 (或者便利的出身、地理條件等)而允許他們更加富有，也是不恰當的，因為他們的優勢源自偶然;“那些先天有利的人，不論他們是誰，只能在改善那些不利者的狀況的條件下從他們的幸運中得利”。參見約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社，1988年版，第101—102頁。該平等發展權的基礎是“大一統”。然則，此觀點并非否定自由市場理論，也未否定東部地區“先富起來”的正當性，更未擬通過否定個體 (個人或企業)的辛苦經營而“劫富濟貧”，相反，這在一定意義上構成其“限度”。

基于補償機制下的平等發展權是興邊富民行動正當性的基礎，故而，“民族區域經濟與民族經濟的失衡”是不正當的，尤其當“許多民族地區的財政支出遠遠高于來自本地區的財政收入，巨大差額靠中央政府轉移支付。由于轉移支付的存在，繁榮的民族區域經濟可以建立在落后的民族經濟基礎上”［10］5。換言之，興邊富民如果僅僅是通過轉移支付、補貼等方式，繁榮了區域經濟而不是民族經濟，邊民、邊疆的狀況并未真正得到改善，只不過又是“人為”地造就了一批“先富起來”①對此，鄧小平晚年的反思值得深思。1993年9月，他同自己的弟弟鄧墾談話，談到分配問題時說:“十二億人口怎樣實現富裕，富裕起來以后財富怎樣分配，這都是大問題。……少部分人獲得了那么多財富，大多數人沒有，這樣發展下去總有一天會出問題。分配不公，會導致兩極分化，到一定時候問題就會出來。這個問題要解決。過去我們講先發展起來，現在看，發展起來以后的問題不比不發展時少……”參見《鄧小平年譜》(1975-1997)。的人，自然稱不上真正的公平。

二、興邊富民行動的相關立法及立法需求

興邊富民行動涉及范圍廣、周期長，具有長效性和常態化的需求，［10］45盡管已經實施10多年之久，然而，在國家 (中央)層面上，尚未針對興邊富民進行相關立法，地方在具體實施興邊富民計劃過程中，也沒有運用手中的立法權來制定相關法規或規章。

就興邊富民行動的立法情況，筆者曾專門前往多個邊疆地區做過調研。以廣西壯族自治區和云南省為例，從實地調研情況來看，廣西和云南針對興邊富民行動的實施以政策為主導，幾乎未制定任何專門的法律法規:廣西壯族自治區人大及其常委會、云南省人大及其常委會均未就興邊富民制定專門的地方性法規、單行條例或自治條例;有立法權的廣西壯族自治區人民政府、云南省人民政府以及南寧市人民政府、昆明市人民政府也未制定相關的政府規章，主要是依托“紅頭文件”(包括通知、意見、各種函等)，即以政策作為興邊富民行動實施的主要依據和途徑。

當然，也有些“準”法律法規，比如廣西壯族自治區民政廳、財政廳、邊海防委員會辦公室2009年聯合下發了《廣西壯族自治區陸地邊境0—3公里范圍內農村居民最低生活保障管理辦法》(桂財社〔2009〕82號)，決定從2009年1月1日起實施陸地邊境0—3公里范圍內農村居民最低生活保障政策，給予每人每月50元的生活補助，并對其中符合農村低保條件的困難戶再給予每人25斤的糧食補貼，從2010年8月1日起又將最低生活保障補助從50元提高到65元;2011年5月，廣西壯族自治區民政廳、財政廳、邊海防委員會辦公室又聯合下發《廣西壯族自治區邊民生活補助管理辦法》，廢止上述桂財社〔2009〕82號及桂民發〔2009〕190號文件。此外，2008年7月8日，廣西壯族自治區發展和改革委員會制定發布了《廣西興邊富民行動基礎設施建設大會戰項目管理辦法》。以上管理辦法，主要是由省級職能部門 (如民政廳、發改委)制定的，因此在性質上既非法律、地方性法規，也非行政法規、部門規章或政府規章，從立法法的角度上看，應當歸入規范性法律文件。

從調研過程中我們與相關人員座談的情況來看，對于是否有必要就興邊富民專門立法，有兩種不同態度:一種態度主張有必要專門立法，主要是基于興邊富民的重要性，認為“一個邊民就是一個哨兵”，興邊富民行動是一項長期的系統工程，對于邊民幸福、邊境穩固具有重大意義，而目前興邊富民主要還是一項中央層面的政策，雖然有中央和地方政府大力推動，但畢竟不是強制性的。以廣西為例，雖然組織了3次大會戰，但10年下來，力度還是太小，尤其資金投入短缺，地方政府積極性并不高。因此，有必要將興邊富民行動上升到法律高度，一方面使得興邊富民作為一項長期行動得以穩固，避免前期投入的浪費甚至閑置;另一方面，關鍵是使興邊富民能與其他法律保障的制度一樣納入強制層面，并能與包括《預算法》在內的法律相協調，解決資金來源問題。另一種態度是認為專門為邊境地區 (和邊民)立法不具有可操作性。地方上并不認為必須要有“那么一個法律”，關鍵還是資金問題，所謂“有了錢才能辦事”，基于這樣的認識，持前述觀點的同志也指出“地方人大對此也沒有積極性”。此外，持上述態度的同志還以自治區自治條例為例，目前邊疆各自治區至今未出臺各自的自治條例，與其類似的障礙，同樣存在于興邊富民的立法過程中。

總體上而言，興邊富民行動過程中，起主導作用的還是政策。通過各項政策貫徹中央精神和調動群眾參與積極性，法律在這一宏大工程中，更多充當的是“背景”，其體現的作用較為零散，既不專門，也不系統。而地方上對于是否有必要就興邊富民行動專門立法，意見不一，值得進一步深入地研討。

三、將興邊富民行動納入現行法的框架下

筆者經過問卷調查、座談、實地考察等形式并參與討論后，認為將興邊富民行動納入現行法框架下，建立系統的法律保障機制，還是有必要的。原因如下:

1.興邊富民行動主要依賴政策。政策雖然具有及時性和靈活性的優點，但同時也意味著不穩定性。此外，在政策具體實施過程中，一方面政策本身會存在沖突，甚至反復性。比如就邊民生活補助的問題，自2009年到2011年，廣西幾乎每年都會通過政策 (規范性法律文件)形成一個“新制度”;另一方面，政策可能與上位法律沖突，或受上位法律制約。典型者，比如在興邊富民行動過程中，與資金來源相關的《預算法》(涉及資金分配，即國家財政和地方財政的調諧問題)，與邊民貿易相關的《海關法》、《進出口關稅條例》、《邊民互市貿易管理辦法》(比如邊民貿易免稅額度的調整)等，都對興邊富民行動有著直接的限制，這使得興邊富民行動要達到預期目的，不得不注意與此類法律法規的銜接，而處于低位階的政策原則上只能依從，不能通過“特別法”規定對相關法律進行變通適用。

因此，從穩定性、強制力以及與相關法律對接的角度，有必要通過專門的法律保障興邊富民行動。

2.滿足依法行政的需求。興邊富民行動是一項長期的工程，涉及大規模的資金運作、項目整合、產業結構調整乃至環境生態，并關乎邊疆穩固，這對于地方政府而言，僅僅依賴自身的政策行事，并不妥當，而更需要強調依法行政，有相對明確的法律依據，既可以規范興邊富民行動，也可以使得政策制定和實施有法可依，穩步實現興邊富民的最終目標。

因此，在依法治國、依法行政的大框架下，興邊富民行動作為一項周期長、規模大、涉及面廣的系統工程，有必要借助法律機制保障其實施和目標實現。

3.興邊富民是一個系統工程，但絕非僅僅是一個經濟工程，亦即不能單純強調效率，而忽略公平，不能單純注重硬件，而忽略“軟件”。從調研情況來看，政策是解決經濟、效率和硬件等問題的良好途徑，但對于公平和“軟件”問題，主要依靠法律。比如，在廣西調研的過程中，有參加座談的同志提出了對邊民“0—3公里”認定的質疑，認為這對于處在3公里邊界的群眾不公平，并且指出實際上并非僅僅是0—3公里的邊民在守邊，而是整個自然村或者行政村，因此，對于0—3公里邊民的特殊補助“難以服眾”。雖然有些地方已經采取了靈活措施，將補助覆蓋整個村，但不管是否采取了靈活措施，如何認定邊民的問題確實會引起爭端。而在云南調研的過程中，筆者了解到，由于云南與老撾等3國接壤，邊境線長，故邊民通婚問題非常普遍，如何認定嫁入我國的外國人及其子女的國籍、身份、待遇等，單靠現有規定，困難較大，而跨國婚姻問題顯然對于邊民人口流動、邊疆穩固意義重大，這些問題的解決并不能單純依靠政策，而需要通過法律解決。

因此，從興邊富民是一項系統工程的角度上看，既需要兼顧效率與公平、硬件與“軟件”，也有必要借助法律機制保障其實施和目標的實現。

四、建立興邊富民法律保障機制

就興邊富民建立法律保障機制，并不意味著僅僅依靠專門立法一條途徑，而是首先要依靠現有法律法規，強調嚴格執行;在此基礎上，考慮興邊富民涉及內容的特殊性，可以將有關立法需求分別納入到現有法律法規中，通過修訂或補充現有法律法規的方式，滿足興邊富民的立法訴求;復次，在現有法律法規缺失，不能涵蓋興邊富民的一些基礎問題或特殊情況時，再考慮制定專門的法律規范。申言之，筆者認為應當通過嚴格執法、配套修法、適當立法，建立興邊富民的法律保障機制，分述如下:

1.嚴格執法。興邊富民行動是一項特殊工程，主要在我國邊疆地帶開展，但這種特殊性并不能成為否定現有法律的理由，而更需要強調在現有法律的框架下操作實施，比如根據《環境保護法》，興邊富民不能以犧牲環境為代價，發展邊境地區產業。筆者在調研過程中，發現云南一帶不僅是昆明滇池污染嚴重，邊境州西雙版納境內的瀾滄江也因為兩岸橡膠樹的種植，導致水源生態遭到極大破壞，亟待治理。

而強調興邊富民行動需在現行法框架下操作實施，是關系興邊富民行動成敗的關鍵，同時還可以防止權力尋租、降低腐敗空間。上文已述及，截至2009年，中央財政已累計安排資金15億元用于興邊富民，地方財政亦有不同程度的配套，并且隨著國務院興邊富民行動“十二五規劃”的發布，中央和地方財政將陸續不斷地投入新的資金，用于邊境、邊疆、邊民的基礎設施建設、產業結構調整和生活狀況改善。政府用于支持興邊富民行動的資金，在性質上屬于轉移支付或政府補貼。眾所周知，我國自1994年開始采取中央和地方分稅制，分稅制只是對公共財政資源的初次分配，其本身會帶來政府間財力在縱向 (不同級別政府)和橫向 (同級不同地區)上的不均衡，彌補的辦法之一即是轉移支付。［11］西部大開發和興邊富民即是通過轉移支付方式，實現中央對地方、東部對西部的支援。我國目前的轉移支付并未像國外那樣規范，不僅形式多樣、政府自由裁量空間大，而且權力配置混亂、責任承擔空白，是腐敗和權力尋租的溫床。［12］因此，包括興邊富民行動資金在內的轉移支付，都應當納入法制軌道，以保證“專款專用”和“好鋼用在刀刃上”。

目前，我國尚無統一的《轉移支付法》。規范轉移支付的規范性文件主要有《關于實行分稅制財政管理體制的決定》 (國發〔1993〕85號)、1995年財政部頒發的《過渡期財政轉移支付辦法》、《所得稅收入分享改革方案》(國發〔2001〕37號)、《關于完善省以下財政管理體制有關問題的意見》(國發〔2002〕26號)等，此外，《預算法》第4條明確財政轉移支付屬于預算范疇。這些規范轉移支付的規范性文件或法律，要么位階低、零散，要么不專門，故學者多主張應當制定更高位階的專門的《轉移支付法》。［13］

2.配套修法。在興邊富民過程中，出現了一系列新的法律問題，比如興邊富民行動資金的配置的問題。如何協調中央和地方財政，這是對《預算法》安排的新要求，不論是廣西還是云南，都表示存在在興邊富民行動中，中央財政支持力度不夠，而單純依靠地方財政，地方積極性不高的現象。此外，《海關法》和《進出口關稅條例》(包括《邊民互市貿易管理辦法》等)對于邊民貿易影響重大，如何體現興邊富民計劃亦值得再集中討論。故此，興邊富民也提供了一次法律休整的機會，有利于我國立法從粗放型立法向精細型立法的轉變。

3.適當立法。調研過程中，我們發現，確實存在一些并不是現有法律所能完全概括的問題，而這些問題又容易滋生爭議。比如邊民認定、邊民對外通婚、甚至少數民族身份認定等問題，雖然有法律涉及，但不系統，針對性也不強。故此，對于此類問題，可以考慮適當通過專門立法 (比如地方性法規、單行條例)予以解決。而實際上，比如關于婚齡問題，云南等地確實采取了變通式規定。這里我們主要強調這些零散問題的規整，即在適當整理基礎上的專門立法。

總而言之，興邊富民行動在法政策上具有其正當性，而在法律適用上卻存在一定的缺陷、甚至缺位。對于這樣一項歷時久、范圍廣、影響深遠的行動而言，實有必要將其納入“法治”的軌道，以防止其游離于現行法，成為地區發展不平衡、民族發展不平衡的新推手。故而，應當通過嚴格執法、配套修法和適當立法的方式，建立興邊富民行動長效的法律保障機制，以保障基本的公平，降低權力尋租的空間和提高效率。

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