淺談機關事業單位養老保險制度現狀

朱曙光

張家口學院

淺談機關事業單位養老保險制度現狀

朱曙光

張家口學院

養老保險制度是社會保障制度的一個重要組織部分。本文簡要回顧了我國機關事業單位養老保險制度的建立和改革發展歷程，介紹了事業單位養老保險制度試點改革的內容，并提出機關事業單位養老保險制度改革需要解決的問題，目的是引起讀者和研究者，對我國機關事業單位養老保險制度的進一步了解、重視、觀注和探索。

機關事業單位；養老保險；個人帳戶；分類改革；退休金替代率

養老保險制度是一種最重要的社會保障制度，是一個國家政府，通過法律和法規形式，為解決勞動者退出勞動崗位后的基本生活，建立的一種社會保險制度。它具有強制性、互濟性和社會性。養老保險制度是隨著經濟的發展和繁榮，生產社會化程度的提高，而逐步建立和發展起來的，是社會發展和進步的重要標志。

機關事業單位養老保險制度的改革，是我國養老保險制度體系改革的重要一環。正確認識和把握機關事業單位養老保險制度現狀，是推進機關和事業單位養老保險制度改革的基礎。筆者從事人力資源管理數十年，見證了機關事業單位養老保險制度改革發展的艱難歷程，現就機關事業單位養老保險制度現狀談點粗淺的認識。

一、機關事業單位養老保險制度建立

1955年國務院發布的《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機關工作人員退職處理暫行辦法》(55國秘字245號)等法規，是我國國家機關和事業單位職工退休退職制度建立的標志，它正式規定了職工的退休條件和待遇標準。

1956年11月，國務院《關于國家機關工作人員退休和工作年限計算等幾個問題的補充通知》（56國直人習字第79號）的發布，標志著我國機關和事業單位養老保險制度的基本建立。

1958年國務院發布《關于工人、職員退休處理的暫行規定》，降低了退休工齡年限，提高了退休待遇，并統一了企業職工和國家機關事業單位工作人員的退休養老保險制度。

“文革”期間（1966年至1976年），我國養老保險制度的管理被迫停止，處于歷史倒退階段，機關事業單位的養老保險制度也未幸免與難。

1978年以后我國養老保險制度進入恢復時期。國務院又下發了《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》(國發[1978]104號)，對機關事業單位與國有企業職工的退休條件、退休待遇和撫恤善后等進行了較大調整，并作了統一的規定。

1980年、1982年，為了適應改革需要，國務院先后頒發了《關于老干部離職休養的暫行規定》(國發〔1980〕253號)和《關于發布老干部離職休養制度的幾項規定》(國發[1982]62號)，形成了干部退休制度的一種特殊形式，即干部離休制度，主要是對干部離休后的生活待遇方面給予了特殊的優惠。

機關事業單位養老保險制度的基本模式為：現收現付制，即以同一個時期正在工作的一代人的繳費來支付已經退休的一代人的養老金的保險財務模式。資金由國家全部或大部分承擔，并從行政事業經費直接支付，由人事部門綜合管理。

二、機關事業單位養老保險制度的改革歷程

1991年，隨著經濟的發展，國務院出臺了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號），由當時的勞動部負責推行，目的是逐步建立基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的多層次養老保險制度。機關事業單位養老保險由原人事部負責，由于各種原因，并未能正真啟動，仍由國家承擔所有退休費用，仍采用現收現付模式。因此，導致機關事業單位與企業養老保險改革出現了明顯分化，形成了兩種制度，產生了機關事業單位與企業養老金的“雙軌制”。

1992年，原人事部印發《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》（人退發[1992]2號），再次重申機關事業單位養老保險制度改革，要按照國家、集體、個人共同負擔的原則，逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家包下來的做法。

1993年11月，黨的十四屆三中全會做出建立社會主義市場經濟體制的決定，促進了社會經濟的快速發展，也奠定了企業養老保險制度全面建立，同時國家提出了建立多層次社會保障體系，對機關事業單位養老保險制度，要求各省市進行試點改革的啟動，從1994年起，云南、江蘇、福建、山東、遼寧、山西等13個省份，在不同范圍和人員中開始試點改革。非試點省也不同程度地開展了改革。據統計，截止2005年底，全國有28個省、自治區、直轄市的283個地市、1718個縣市，開展了機關事業單位養老保險改革試點。參加養老保險的職工達到1772萬人，其中，在職職工1410萬人，離退休人員362萬人。但是由于各地試點適用范圍差別較大，實施細節也不盡相同，并未形成全國統一的機關事業單位養老保險的全面改革方案，致使機關事業單位養老保險改革步履為艱[1]。

隨著我國社會主義市場經濟的深入發展，社會改革進入了深水區，針對各地區和企業養老負擔畸輕畸重，基金規模效應低、養老保險關系轉移接續不暢，及企事業單位退休人員待遇差距過大等問題。2008年，國務院又印發了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案的通知》（國發[2008]10號），確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作，并與事業單位分類改革試點同步推進。雖然各試點省市均在進行，但遇到的阻力很大，進展也十分緩慢，其重要的原因之一，就是這次試點改革的適用范圍并未將機關工作人員列在其中，實質是對事業和企業單位進行整合，也就是將事業單位退休人員采取“向下并軌”的方式，這樣又拉大了事業單位人員和公務員之間的待遇差距，造成新的不公平矛盾。

三、試點省事業單位養老保險制度改革方案內容

為了落實事業單位養老保險制度改革試點工作，2009年1月，人力資源和社會保障部正式公布了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，改革的主要內容有：

一是實行社會統籌與個人帳戶相結合的基本養老保險制度。即：基本養老保險費由單位和個人共同承擔，單位繳納比例為一般不超過單位工資總額的20%。個人繳納比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。對于個人工資超過當地在崗職工平均工資300%的，超過部分不計入個人繳費基數；低于60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。二是基本養老保險的計發辦法。具體規定是：職工個人繳費年限（含視同繳費年限）累計滿15年，退休后按月發給基本養老金。三是建立基本養老金正常調整機制。由國務院統籌，隨著經濟和社會發展，按照職工工資增長和物價變動等情況，調整退休人員的基本養老金。四是建立職業年金制度。職業年金制度是建立多層次養老保險體系，提高事業單位工作人員退休后生活水平的一種必要補充制度，是指我國公職人員基本養老保險之外的補充養老保險。職業年金具有強制性的特點，有別于自愿性的企業年金。其經費來源于財政撥款、單位自籌和個人扣款。五是逐步實行省級統籌。要求各級政府建立建全省級基金調劑制度。對于試點省（市）中，具備條件的實行省級統籌；不具備條件的，實行與企業職工基本養老保險相同的統籌層次。

四、機關事業單位養老保險制度改革需要解決的幾個問題

機關事業單位養老保險制度改革是一個復雜的系統工程，特別在我國，由于人口眾多，社會保障的歷史欠帳多，保障水平較低。近年來，隨著人口的老齡化，就業方式的多樣化，城市化建設快速發展，要建立一套能適應市場經濟發展水平，保持社會安定，促進經濟可持續發展的養老保險制度，必須解決好以下幾個問題。

1.機關事業單位與企業養老保險制度的“并軌”

目前，我國養老保險制度體系中，有五種養老保險制度，分別是機關公務員、事業單位職工、企業職工、城鎮居民和農村居民（新農保）。按照十八大報告提出的“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”要求，雖然國家正在積極推進各種群體養老保險制度建立和完善，由于各種制度建立時間早晚不同，造成了各種養老保險制度間的不平衡，產生了社會養老保險待遇不公平問題。解決這個問題的辦法，只有建立統一的養老保險制度。針對當前我國養老保險制度現狀，問題解決不能急于求成，只能根據經濟社會的發展狀況，循序漸進式地穩步推進。機關事業單位與企業養老保險制度“并軌”改革勢在必行，這也是全面改革我國養老保險制度的必要一環。

2.加快推進事業單位的分類改革

根據中共中央，國務院印發的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（中發[2011]5號），2011年啟動了新輪事業單位改革，第一步先對事業單位進行分類，截止時間是2015年底，總體思路是：在清理規范基礎上，按照社會功能將現有事業單位劃分為三個類別。對承擔行政職能的，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；對從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；對從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。

只有將事業單位分類改革與機關事業單位養老保險改革同步進行，才能解決好機關公務員、事業單位人員、一般國企職工、壟斷性國企職工退休前后的工資和養老金待遇問題。才能縮小機關事業單位人員的養老金與企業人員的養老金替代率的差距。只有對企業、事業、機關退休人員養老保險待遇水平做到統籌考慮，機關事業單位養老保險改革改革才能平穩、有序、順利推進。

3.逐步做實養老保險個人帳戶

溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議上作的政府工作報告中明確提出：“做實養老保險個人賬戶。”養老保險個人賬戶包括：個人繳納的養老保險基金和單位繳納的劃入個人帳戶養老保險基金及前兩項基金產生的利息等。但是，由于機關事業單位現行的退休制度，無論是已退休人員，還是現在崗人員，除屬于財政定額、定項補助事業單位，和財政全額撥款事業單位的全民合同制人員，個人按規定比例繳納養老保險，其余人員從未繳納。如果推行機關事業單位養老保險制度全面改革，就必須先建立養老保險基金帳戶，其中做實養老保險個人賬戶是改革的一項重要內容。要做實養老保險個人賬戶，必須對現在崗的工作人員的連續工齡（工作年限）進行認定，然后，按照改革確定的繳納比例和計算規則，實行“虛帳實記”方式計入個人帳戶，并與改革后個人帳戶合并。在推行“虛帳實記”改革中，應該遵循“新人新制度，老人老辦法”的原則，同時重點解決好“中人逐步過渡”的問題，上海市在試點改革中證明了這項改革措施是可行的，否則很難推進機關事業單位養老保險制度改革。

4.建立完善的機關事業單位養老金計發辦法

為了實現機關事業單位與企業養老保險改革的統一，機關事業單位養老金計發應參照企業養老金計發辦法，也采取“新人新制度，老人老辦法，中人逐步過渡”方式，以參保繳費年限為基礎，調整計發基數、比例和月數設計新計發辦法[2]。

(1)“新人”的養老保險待遇。以“新的機關事業單位改革方案”實施時間為節點，“新方案”實施后，參加工作人員的為“新人”。如果繳費年限（含視同繳費年限）累計15年，退休后按月領取的基本養老金包括基礎養老金和個人帳戶養老金兩部分。其中基礎養老金，按繳費每滿1年發給1%。個人帳戶養老金，按平均預期壽命、退休年齡和利息等因素確定計發。用公式可以表示為：新人月基本養老金=基礎養老金+個人帳戶養老金。

(2)“中人”的養老保險待遇。以“新方案”實施前參加工作，實施后退休的參保人員屬于“中人”。如果繳費年限（含視同繳費年限）累計15年，退休后除按月領取的基本養老金，再發放過渡性養老金。用公式可以表示為：中人月基本養老金=基礎養老金+個人帳戶養老金+過渡性養老金。“中人”的養老保險過渡問題，是機關事業單位養老金計發辦法改革的關鍵，只有在認真測算的基礎上，合理銜接養老保險待遇水平，才能保證新老政策的平穩過渡，養老保險制度改革才能有效實施。

(3)“老人”的養老保險待遇。以“新方案”實施前已經退休的人員為“老人”。其養老金仍按國家原來規定發給，同時執行基本養老金調整辦法。

(4)對于在“新方案”實施后退休的參保人員，繳費年限累計不滿15年的，不發給基礎養老金，個人帳戶儲存額一次性予以支付，同時終止基本保險關系。

5.建立養老金的調整機制

隨著工資和生活水平的提高，養老金也應不斷提升。建立養老金調整機制，是為了保證退休人員生活水平，并與經濟發展水平相適應。要建立一個長期穩定有效運行的養老金調整機制，應該結合我國目前養老保險的特殊性，必須搞好養老金替代率設計，因為它是衡量職工退休前后生活保障水平差異的基本指標。目前，我國企業養老金替代率是50%，機關事業單位養老金替代率為80-90%，而世界發達國家養老金替代率大致在30%-60%間，我國的養老金替代率明顯偏高[3]。另外，在養老金替代率設計的基礎上，要控制好養老金替代率運行軌跡，因為養老金替代率運行，是隨著經濟發展水平變化而變化，動態地確定基本養老金替代率標準，是改革養老金的調整機制的關鍵[4 ]。

目前，我國養老保險制度正處于多軌制狀態，且尚未完善，又面臨著相關保險制度合并和各種養老保險制度間的銜接改革現狀。隨著社會市場經濟的不斷深入，為使經濟和社會可持續發展，實現中華民族偉大復興中國夢的戰略目標，加快完善和改革我國的養老保險制度顯得尤為迫切。

[1]蘇明，楊良初，張曉云，王立剛，程瑜．我國事業單位養老保險制度改革研究．http：//theory．people．com．cn/n/2013/0620/c365322-21915004．html． 2013-06-20．

[2]陳心德，苑立波．養老保險：政策與實務[M]．北京：北京大學出版社，2008．

[3]降蘊彰．事業單位分類有點難 將與公務員改革“聯動”． http：// www．eeo．com．cn/2014/0506/260118．shtml．2014-05-04．

[4]田青，張永輝．建立合理的企業退休人員基本養老金正常調整機制[J]．人口與經濟，2009，(1)：82-83．

朱曙光，男，張家口學院。