我國新農村環境保護法律問題研究

陳家寧

華中師范大學

我國新農村環境保護法律問題研究

陳家寧

華中師范大學

改革開放三十多年以來，我國的新農村建設已經取得了巨大的成果。但與此同時，新農村建設帶來的環境問題也暴露無遺。十八屆三中全會報告指出，要構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局。同時也到，必須建立系統完整的生態文明制度體系、實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環境治理和生態修復制度，用制度保護生態環境。由此可見，在城鄉一體化的進程中，環境保護問題已經引起了重視，中央和有關部門也在積極尋找對策來解決現有的新農村環境污染問題。

一、新農村建設環境問題表現

新農村建設的幾十年來，出現了許多環境污染的問題。限于篇幅，本文將只論述農業遺留物帶來的污染和產業轉移帶來的污染。這兩種污染也體現了新農村建設中兩個較為突出的環境污染問題，一個是農村原有的農業活動所帶來的污染源；另一個則是城鄉一體化導致的產業轉移活動而帶來的污染源。

（一）農業遺留物帶來的污染

農業遺留物包括農作物秸稈、農膜等，這些農業遺留物的不完全處理導致的環境污染問題是不容忽視的。我國的地膜、棚膜使用量和覆蓋量均居世界首位。地膜適用多年后，會使土壤中殘膜增加，影響未來耕種，并造成土地污染、視覺污染等。

（二）產業轉移帶來的污染

我國新農村建設與城鄉一體化的進程基本同步。城鄉一體化的推進則導致了城市向農村的產業轉移，大量鄉鎮、村辦工業對農村的生態環境造成了巨大的破壞。產業轉移帶來的污染對農村水質的影響最大。部分工業用水未經處理直接排放，使得農民的飲用水和灌溉用水都受到了直接地影響。除了水質，產業轉移的活動也直接影響到了農村的空氣質量。一些重工業工廠的駐扎，導致農村工業煙囪林立，這嚴重地危害了農村的空氣質量。

這些由產業轉移帶來的污染問題，不僅使得農村的環境遭到了破壞，更使農民的生命安全難以得到保障。

二、新農村環境污染產生的法律原因

（一）立法不足

雖然改革開放三十多年以來，我國已經頒行了大量的法律法規，但是我國的環境保護立法仍然不足。例如，我國在環境法制建設方面存在著偏向，在農業環境保護法律制度建設方面尤為突出，使得農業環保工作難以做到“有法可依”。

我國于1989年正式頒布了《環境保護法》，并于同年實施。至此以來，可以說我國的環境保護立法工作取得了較大進展，環境保護立法越來越完善。但值得一提的是，我國的環境保護立法仍然存在一些真空地帶。如涉及農村環境保護方面的法律規范屈指可數，而且零星地分散在不同法律之中。如2012年修改的《中華人民共和國農業法》第八章，共七個條文涉及農業環境保護問題；又如2004年修改的《土地管理法》中，僅第38條、第39條等提到了土地開發的生態保護問題。

除了立法存在空白，立法層次較低、沒有統一立法也是一個較大的問題。如2007年頒布的《農藥安全使用規范》由中華人民共和國農業部發布，各省人大常委會也出臺了相關的環境保護條例。從中不難看出，關于農村環境保護的立法并非由全國人大制定，且規定松散，沒有形成一個從預防到治理再到責任承擔和問責機制的完整體系，這也給新農村的環境保護帶來了難度。

除此以外，關于農村環境保護的法律多為口號性、宣誓性的條文，這也是一個明顯的問題。如《中華人民共和國農業法》第66條：“縣級以上人民政府應當采取措施，督促有關單位進行治理，防治廢水、廢氣和固體廢棄物對農業生態環境的污染。……給農民和農業生產經營組織造成損失的，有關責任者應當依法賠償。”諸如此類的規定可操作性差、針對性不強，也使得農村環境保護的立法顯得薄弱。

（二）執法不力

有關環境保護的法律、政策相繼出臺，但是新農村的環境污染問題卻日益惡化，相關部門也應該為其執法不力承擔責任。

現階段的政績考核機制，導致了部分地方政府片面追求經濟發展成果，而對農村環境污染問題“睜一只眼閉一只眼”或者直接放任不管。有些地區甚至出現了嚴重的地方保護主義，如江蘇省環保廳在2011年公布了10起重點環境違法案件，而在通報中，這些企業要么被關停整改、處以罰款了事，要么企業負責人停職檢查，公開檢討，無一例進入司法程序追究。政府和相關部門的此種做法放任了有關企業的污染行為。在新農村建設中，眾多大型企業轉移到農村也就意味著污染源轉移到了農村。政府和相關部門的不作為使得農村環境污染的問題日益嚴重。

（三）司法缺陷

上文所述，在環境污染的相關事件中，最終進入司法管轄的例子少之又少。這其中有政府及相關部門的執法問題，但同時也暴露了我國司法制度的相關缺陷。

首先，新農村環境污染問題顧名思義是發生在新農村，而這些新農村的基層司法建設顯然無法與城市相提并論。村民訴之無門使得他們得不到司法救濟。

其次，環境污染案件的舉證責任分配原則不妥。環境污染案件采用舉證責任倒置原則，但倒置卻又僅僅局限于“由加害人就法律規定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任。”從這個規定來看，由于雙方經濟、社會地位的不平等，排污方證明自己排放合法比受害人證明排放非法要來的簡單的多。

最后，環境污染案件的訴訟成本較高。環境污染的受害者往往遍布多戶村民，甚至遍及整個村莊，因此環境污染的危害大、訴訟標的額較高，這也就導致了訴訟成本過高的問題。且受害者可能需要預先支付損害評估費等相關費用，這些費用對他們來說也是沉重的經濟負擔。

三、新農村環境污染的解決思路

上文提及了新農村建設中出現環境污染問題的若干原因，從這些原因著手，新農村環境污染的解決思路可有以下幾種：

（一）完善相關立法

上文提及，關于農村環境保護的法律存在規定松散、不成體系等眾多問題，因此應制定統一、完善的法律來保護農村的環境。并應構建完善的問責機制，做到“有法可依”。

我國現行的有關環境保護的法律法規仍有許多不足，法律法規之間相互矛盾、抵觸的情形也不鮮見。如《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”該條文將受到環境污染并提起訴訟的主體限于“法律規定的機關或有關組織”這顯然是不妥的，因此也就有了近期蘭州水污染事件公民訴訟無門現象的出現。法院以居民不是“法律規定的機關或有關組織”為由，拒絕受理這起影響重大的環境污染損害賠償案件。不可否認的是，一般農村環境污染事件影響的都是一個地區內的農民，因此有關環境污染損害賠償的訴訟可參照國外群體訴訟的模式，由一定數量的公民組成共同原告提起訴訟，而不必拘泥于“法律規定的機關或有關組織”的框架。

同時，鑒于我國的農村環境保護立法層次較低，全國人大也應考慮統一立法。全國人大統一立法既提高了立法層次，加強了法律的影響力，同時也統一了相關的法律法規，最大程度地避免了法律沖突的出現。我國農村環境保護立法還存在條款內容實踐性差的問題，針對這一點，立法者應該著重修改相關條文的內容，尤其是應做好對責任性條款的具體化。有關環境污染損害賠償訴訟的舉證責任分配問題，筆者認為我國法律法規的規定有些欠妥。從比較法的角度分析，如日本的法律規定，對于公害案件，受害者部不掌握證明因果關系的資料，證明因果關系的導讀蓋然性有困難。針對這些受害人證明困難的情況，通過提高加害人的注意義務、預見義務的導入、因果關系的事實推定來降低原告的舉證義務。日本法官在遇到這一系列公害案件時，對于舉證困難的案件，一般由法官采取心證，適用經驗原則，從而完成案件事實因果關系的推定。我國立法也可借鑒他國立法的成功經驗，著重提高辦案法官的素質，并從保護弱者的角度來分配此種案件的分配責任，如規定由加害者承擔證明責任，則應提高其證明標準。

（二）構建完整執法體系

有了相對完善的立法，在做到“有法可依”的基礎上，仍需相關部門依法執法。

第一，分配各部門的執法內容十分重要。以水污染防治保護為例，現階段我國的水資源保護體現出“九龍治水”的現象，即有九個部門共同進行水資源的管理保護工作。由此可見，當一個地區的水資源受到污染時，各部門之間容易產生互相推諉、互相扯皮的情況，不利于該污染問題的及時有效解決。有此問題可以窺見出，不只是水資源，農村環境的各個方面都需要有一個統一的治理部門。前文所述，農村環境保護與政府績效考核掛鉤，而為避免這個制度帶來的弊端，新成立的環境治理部門須具有一定的獨立性。同時，應貫徹數據公開的原則，將該農村地區的環境治理數據公之于眾，受公民監督。

第二，在明確了農村環境治理的執法主體后，也應落實地方環境質量問責制。從目前的數據來看，如前所述，江蘇省環保廳在2011年公布了10起重點環境違法案件中，大多數違法者都沒有得到應有的制裁。在我國現行的《中華人民共和國環境保護法》中，第五章規定了違反環境保護法的主體應當承擔的法律責任。但是其中對于地方環境主管部門所應承擔的相應責任的規定卻少之又少。地方環境主管部門是監督各公民、組織實施環境污染行為的主體，但其行為也應當受到公民、有關組織的監督。筆者認為，地方環境主管部門應當與其轄區內的環境污染主體形成連帶責任機制。當發生環境污染事件時，應當向污染主體追責，也應當向該部門追責。這樣做可以有效的防止環境污染問題發生時的“地方保護主義”，使環境主管部門的權力受到限制。

（三）減少訴訟障礙

除了立法、執法上的問題，農村環境保護中的司法問題也不容小覷。因篇幅有限，本文將主要論述其中的司法障礙的消除思路。

第一，對于一些農村環境污染訴訟，可以有條件地減免訴訟費用。根據《中華人民共和國民事訴訟法》的規定，法院受理的財產案件按訴訟標的的比例分段累計繳納。但是，農村環境污染問題動輒影響幾十戶農民，其提出的損害賠償可能是一個巨大的數字，若固守按標的比例分段繳納的觀念，農民將會承擔一筆龐大的訴訟費用，這顯然不能保護農民的合法權益。因此對于這種環境公益訴訟，法院應當有條件地減免訴訟費用，如根據農村村民的平均收入、該地區的貧困等級等多方面考量，最終確定該案件的訴訟費用。

第二，政府可以對從事環境公益訴訟的律師給予補貼。農村環境污染的案件常常發生在偏遠地區，律師辦理案件容易遇到交通不便、農民無法交納足額律師費用等問題。為了使農民的權益得到真正的保障，政府部門應當給予律師補貼，提高律師辦理這類案件的熱情。

第三，政府部門應當在農村開展普法活動。農村農民一般文化程度較低，法律知識也比較欠缺。政府開展普法活動可以告知農民的基本權利，讓他們明白他們有權利維護自己的生存環境，這也能夠促使他們積極行使自己的權利，保護農村的生態環境。

[1]國家環保局．《中國環境統計年鑒》(2002-2006年)，中國環境科學出版社

[2]易國鋒．《我國農村環境保護的困境及對策》．《農業環境與發展》，2007年第6期

[3]蔡守秋，吳賢靜．《農村環境保護法治建設的成就、問題和改進》．《當代法學》，2009年1月

陳家寧 1993年 女 浙江奉化 華中師范大學 本科 法學