英國PPP/PFI模式對我國高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟示

霍媛媛

(南開大學(xué),天津 300072)

英國PPP/PFI模式對我國高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟示

霍媛媛

(南開大學(xué),天津 300072)

面對高等教育招生人數(shù)的不斷擴(kuò)大,高校需進(jìn)行大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),導(dǎo)致高校資金投入捉襟見肘。本文梳理了英國PPP/PFI模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),分析了英國PPP/PFI模式立法和政策制定原則、專職化管理以及PPP/PFI項(xiàng)目物有所值分析法的運(yùn)用,并提出其對我國高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的借鑒意義,以期對我國高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)采用PPP管理模式提供參考和指導(dǎo)。

英國 PPP/PFI 高校 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

隨著我國科教興國戰(zhàn)略的提出，我國在高等教育方面取得了巨大的進(jìn)步與發(fā)展。近些年來，我國高等教育也逐步實(shí)現(xiàn)由“精英教育”向“大眾教育”的轉(zhuǎn)變。

高等教育屬于公益性的事業(yè)，如何拓寬我國高校的融資渠道、解決高校建設(shè)資金難題、降低融資風(fēng)險(xiǎn)、提高資源利用效率，助推我國高校的建設(shè)與發(fā)展成為本文研究的重點(diǎn)。

1 PPP/PFI模式概念及特征

目前對于PPP的定義存在不同的觀點(diǎn)，在本文中采用主流觀點(diǎn)，所謂PPP為廣義的PPP，將其作為各種相關(guān)模式(包括BOT、PFI等)的統(tǒng)稱。

一般理論認(rèn)為:PPP(Public-Private-Partnership)是指公共部門與私人部門共同生產(chǎn)或者提供產(chǎn)品或服務(wù)而建立的一種契約關(guān)系型長期合作關(guān)系，其初始目的是為了解決政府部門在公共領(lǐng)域的投資不足以及投資效率較低問題[1]。

根據(jù)以上定義以及PPP實(shí)踐可以總結(jié)出PPP模式具有如下特征:

PPP模式是一種特許權(quán)經(jīng)營模式。在PPP模式中，政府將這些項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)通過授予特許經(jīng)營權(quán)的形式交給私人部門去進(jìn)行并持續(xù)一段特定的時(shí)間，但是項(xiàng)目的所有權(quán)歸政府所有。

PPP模式需要公私方的長期合作。PPP項(xiàng)目周期一般為10～30年，甚者是全項(xiàng)目壽命周期的合作。

PPP模式要求合作雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。

PPP模式是合作與矛盾統(tǒng)一體。利益目標(biāo)的不一致必然會(huì)帶來利益分配的矛盾與沖突，因此，在公私合作中尋找到公共利益與私人利益的平衡點(diǎn)就顯得尤為重要。

2 英國PPP/PFI實(shí)踐總結(jié)

在英國，將公共部門與私人部門共同生產(chǎn)或者提供產(chǎn)品或服務(wù)而建立的一種契約關(guān)系型長期合作關(guān)系稱為PFI管理模式。

1996年，英國率先在教育領(lǐng)域采用PFI模式，于1999年完成Colfox學(xué)校的建設(shè)并交付使用，且一直沿用至今[2]。在英國的PPP/PFI實(shí)踐中，立法及政策的制定、PPP項(xiàng)目的專職化管理以及PPP模式在教育領(lǐng)域適用項(xiàng)目的選擇等方面具有一定程度的借鑒意義。

2.1 PPP/PFI法律法規(guī)及相關(guān)制度

PPP/PFI這種新的模式的推廣離不開法律法規(guī)層面的制度設(shè)計(jì)與保障。雖然英國并沒有針對PPP/PFI的專門立法，但是英國通過政府采購法以及一系列完整而成熟的法律體系和政府相關(guān)政策為PPP/PFI項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了保證。

英國的公共采購法律體系構(gòu)成包括政府采購合同(Public Contract)，即《2006年公共合同法》(The Public Contracts Regulations 2006)和公用事業(yè)單位采購合同(Utilities Contract)。其中，政府采購合同主要適用于英國政府相關(guān)部門的采購，而公共事業(yè)采購合同則主要適用于諸如供電、供水、供熱、天然氣等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及交通領(lǐng)域的公共事業(yè)單位。之后，英國根據(jù)歐盟的相關(guān)法律對本國的公共采購法律進(jìn)行了多次修訂。

與此同時(shí)，英國政府相關(guān)部門也通過出臺(tái)相關(guān)的政策文件為PFI項(xiàng)目提供政策層面的規(guī)范和指導(dǎo)。

通過分析英國與PFI相關(guān)的法律的修訂以及出臺(tái)的一系列政策及規(guī)范性文本可以發(fā)現(xiàn)，這些法律制度和政策的背后都隱含著一個(gè)重要的原則，即合作與競爭性原則。所謂合作與競爭性原則就是要求合理制定PFI項(xiàng)目的目標(biāo)和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；在私人部門的選擇過程中引入競爭機(jī)制，保證在私人部門的選擇過程客觀、公正與透明；與此同時(shí)要求私人部門同政府部門雙方進(jìn)行平等而充分的溝通與對話，雙方真正的承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮各自優(yōu)勢提供可靠的具有創(chuàng)新性的解決方案。

2.2 設(shè)立專門的PPP管理機(jī)構(gòu)

由于PPP項(xiàng)目相對于傳統(tǒng)項(xiàng)目具有其特殊的復(fù)雜性與長期性，因而，從PPP項(xiàng)目的目標(biāo)確定、設(shè)計(jì)與實(shí)施到評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方方面面都有很強(qiáng)的專業(yè)性。因此，要通過實(shí)施PPP項(xiàng)目而獲得更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，就必須提高政府部門或者實(shí)施PPP項(xiàng)目的事業(yè)單位對PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目的定義、目標(biāo)的確定、合同的管理、風(fēng)險(xiǎn)的分配以及效益的評價(jià)等方面的專業(yè)技能和專業(yè)化水平。為此，在英國較為成熟的PF1(2012年英國推出PF2模式，但具體效果有待檢驗(yàn)[3])模式中，英國政府設(shè)置了以財(cái)政部為核心的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，包括政府商業(yè)辦公室(Office of Government Commerce，OGC)和英國合伙組織(Partnership UK)。其中，政府商業(yè)辦公室主要負(fù)責(zé)與PPP項(xiàng)目有關(guān)的政策的制定與實(shí)施，并對PPP項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，是英國PFI項(xiàng)目最為重要的管理機(jī)構(gòu)。

由此可以看出，英國政府商業(yè)采購辦公室集成了發(fā)展PFI項(xiàng)目所必要的政策制定、經(jīng)驗(yàn)推廣以及監(jiān)督管理等一系列的職權(quán)，這樣既能夠提高政府PFI項(xiàng)目實(shí)施的專業(yè)水準(zhǔn)，同時(shí)也能夠提高PFI項(xiàng)目的實(shí)施效率，從政府角度來看，盡可能地做到了專業(yè)化與高效化。

2.3 PPP/PFI項(xiàng)目的適用范圍

盡管PPP模式能夠在提供公共(準(zhǔn)公共)產(chǎn)品和服務(wù)上帶來諸如減緩財(cái)政壓力，提高資源利用效率等方面的優(yōu)勢，但是并不是所有的政府項(xiàng)目都適合采用PPP管理模式，因?yàn)閷?shí)施PPP必須要實(shí)現(xiàn)物有所值(VfM，Value for Money)，同時(shí)，在項(xiàng)目可以采用PPP模式時(shí)，政府應(yīng)該通過物有所值分析來評定是否引入私人部門參與項(xiàng)目采購[4]。目前，物有所值分析已經(jīng)發(fā)展成較為成熟的評價(jià)模式，對于PPP/PFI項(xiàng)目的適用范圍的確定有參考意義。

3 英國PPP/PFI實(shí)踐對我國高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的啟示

3.1 立法及政策制定的原則

由于我國市場化程度不夠高，固有的觀念一時(shí)難以得到根本改變，導(dǎo)致在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的某些領(lǐng)域，私人資本難以進(jìn)入。我國政府擁有強(qiáng)大的資源支配的能力，因而導(dǎo)致了政府部分官員產(chǎn)生權(quán)利尋租的行為，進(jìn)一步降低的政府和私人部門合作的效率。因此，在制定和完善與之相關(guān)的法律制度過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則:

其一，堅(jiān)持合作原則，即強(qiáng)調(diào)在PPP參與各方的契約精神，強(qiáng)化參與各方的合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益。

其二，堅(jiān)持競爭原則，即在選擇私人合作伙伴時(shí)要引入合理的競爭機(jī)制，確保所選擇的私人部門具有足夠的PPP項(xiàng)目實(shí)施能力，包括(財(cái)務(wù)、技術(shù)、運(yùn)營等方面的綜合能力)，同時(shí)，通過競爭性機(jī)制既可以篩選綜合實(shí)力最優(yōu)的合作伙伴，降低成本并提高效率，同時(shí)能夠盡可能避免在篩選過程中政府出現(xiàn)權(quán)力尋租的行為。

要實(shí)現(xiàn)以上兩個(gè)基本原則，首當(dāng)其沖需要轉(zhuǎn)變政府和私人部門在PPP項(xiàng)目中的地位的觀念，在PPP合同中，參與各方應(yīng)當(dāng)處于平等的地位。而在整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期中，PPP合同居于核心地位，法律必須依據(jù)合同的約定規(guī)范參與各方行為，保護(hù)參與各方的權(quán)利，而不是由政府主導(dǎo)，甚至主宰整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施及運(yùn)作。而在整個(gè)項(xiàng)目的全生命周期中，PPP合同居于核心地位，法律必須依據(jù)合同的約定規(guī)范參與各方行為，保護(hù)參與各方的權(quán)利，而不是由政府主導(dǎo)，甚至主宰整個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施及運(yùn)作。圖1為高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP參與方合作關(guān)系圖示。

3.2 專職化管理

本文所謂專職化管理不僅是從業(yè)人員具有專業(yè)化水平，更重要的是在各個(gè)層面(包括政府層面和項(xiàng)目層面)建立專職的管理機(jī)構(gòu)，管理機(jī)構(gòu)的從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)具備較高的PPP管理水平。在政府層面，應(yīng)當(dāng)整合相關(guān)部門在PPP實(shí)施方面的權(quán)力，并授權(quán)給專職管理機(jī)構(gòu)，以提高PPP項(xiàng)目的決策效率，避免在政府各部門的權(quán)力交叉地帶產(chǎn)生分歧與糾葛。當(dāng)然，在集權(quán)的同時(shí)要強(qiáng)化對政府層面的專職管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，確保這種權(quán)力的正當(dāng)行使，避免權(quán)力被濫用。

在教育領(lǐng)域，針對近些年我國高校進(jìn)行的大規(guī)模的校區(qū)建設(shè)，可以設(shè)立高校(甚至包括基礎(chǔ)教育)的PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，對高校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)。尤其對于現(xiàn)在“大學(xué)城”的建設(shè)，教育部門成立高校PPP項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，并由具有較高水平和豐富PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)的專家從更高的層面對高校基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)和管理，有利于在高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中大力推廣和使用PPP模式，有利于PPP項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作，有利于提高高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP項(xiàng)目的專業(yè)化水平，有利于高校的快速建設(shè)和發(fā)展。

3.3 PPP模式在教育領(lǐng)域的適用范圍

按照目前最為普遍的觀點(diǎn)，高等教育屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品[5]。基于高等教育這一性質(zhì)，在高校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，某些項(xiàng)目具有一定的收入營收能力，如學(xué)校食堂、超市、宿舍等項(xiàng)目，但是某些項(xiàng)目如科研基地、大型實(shí)驗(yàn)室等則自身收益小但外部效應(yīng)極大，不僅投資規(guī)模大且私人資本對此興趣也不高。因此，在高校基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中，并不是所有的項(xiàng)目都適合于采用PPP模式，至少在現(xiàn)階段某些項(xiàng)目還不具備采用PPP模式的條件。

由于高校基礎(chǔ)設(shè)施具有上述特征，在對項(xiàng)目進(jìn)行評價(jià)篩選時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮PPP項(xiàng)目在操作上具有以下兩個(gè)性質(zhì):

PPP項(xiàng)目具有可拆分性，所謂的可拆分性是指對于某一大型的項(xiàng)目，從整體上不適用于PPP模式，但是項(xiàng)目的某一部分卻具有實(shí)施PPP模式的可行性，那么即可將項(xiàng)目拆分開來，可適用于實(shí)施PPP模式的部分則采用PPP模式，反之則采用傳統(tǒng)模式。

PPP項(xiàng)目具有可組合性，所謂可組合性是指對于某一項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)上完全不具有實(shí)施PPP模式的可行性，然而與之有關(guān)聯(lián)的項(xiàng)目則具有很強(qiáng)的營利性，那么可以將兩個(gè)或多個(gè)類似項(xiàng)目組合打包，對這一整體采用PPP模式。

項(xiàng)目是否具有實(shí)施PPP模式的可能性從根本上決定了項(xiàng)目的成敗。結(jié)合物有所值分析方法并充分考慮項(xiàng)目具有可拆分性和可組合性的特征，合理而又創(chuàng)造性采用PPP模式，是PPP項(xiàng)目能夠成功實(shí)施的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

本文從我國高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所面臨的資金短缺問題出發(fā)，通過分析和總結(jié)英國實(shí)施PPP/PFI項(xiàng)目，特別是在學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP/PFI項(xiàng)目中的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出英國在PFI項(xiàng)目領(lǐng)域可借鑒之處，即立法及政策制定原則，專職化管理以及PPP項(xiàng)目物有所值分析法的運(yùn)用等。鑒于目前我國高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式運(yùn)用較少，成功實(shí)施的案例也不多，本文提出在立法及政策制定原則，專職化管理以及PPP項(xiàng)目物有所值等方面的改進(jìn)建議，以期對我國高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實(shí)施PPP模式有所參考和借鑒意義。

[1] [英]達(dá)霖·格里姆賽,[澳]莫文·K·劉易斯.公私合作伙伴關(guān)系:基礎(chǔ)設(shè)施攻擊和項(xiàng)目融資的全球革命[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2008.

[2] 石水海.英國基礎(chǔ)教育PFI管理模式的實(shí)踐研究[J].教學(xué)與管理,2013(10):157-160.

[3] 李明哲.評英國PFI改革的新成果PF2[J]. 技術(shù)經(jīng)濟(jì),2013,32(11):76-80.

[4] 孫慧,周穎,范志清.PPP項(xiàng)目評價(jià)中物有所值理論及其在國際上的應(yīng)用[J].國際經(jīng)濟(jì)合作,2009(11):70-74.

[5] 王巖,葉子莞.PPP模式下項(xiàng)目參與方合作關(guān)系[S].中國電力教育,2008: 53-55.

霍媛媛(1982—),女,漢族,天津人,碩士,南開大學(xué),研究方向?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理。