我國環境公益訴訟中的公眾參與機制研究

金韻　劉瑾瑜

【摘 要】 改革開放以來，我國經濟飛速發展、人民生活水平不斷提高，但隨之而來的環境問題也日益突出。如何有效應對環境問題，已成為我國經濟社會亟需破解的難題。當前，推進環境公益訴訟已成為社會各界公認的保護生態環境的重要途徑。然而由于我國現行相關立法的局限，公眾參與環境公益訴訟還受到諸多限制，環境公益訴訟促進環境保護的功能遠沒有發揮出來。因此，研究公眾參與環境公益訴訟中的理論與實踐問題，建立公眾參與環境訴訟的有效機制，對于推動我國環境公益訴訟的發展，維護公眾的環境權益具有重要的意義。

【關鍵詞】 環境 公益訴訟 公眾權益

1 我國環境公益訴訟中公眾參與的現狀和問題

1.1 環境公益訴訟及其在我國的發展

1.1.1 環境公益訴訟概述

環境公益訴訟即有關環境保護方面的公益性訴訟，是指由于自然人、法人、或其他組織的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時，法律允許其他的法人、自然人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。它不是一種獨立的訴訟類型，而是一種與原告資格認定相關的訴訟方式和手段，既可在行政訴訟中適用，亦可適用于民事訴訟程序。

環境公益訴訟有別于一般訴訟的顯著法律特征。首先，環境公益訴訟的目的是為了維護和保全環境公共利益；其次，環境公益訴訟的起訴人范圍廣泛；最后，環境公益訴訟具有顯著的預防性[1]，其起訴條件既可以是損害結果已經發生，也可以是損害結果有可能發生，但尚未發生。

1.1.2 我國環境公益訴訟的現狀

近幾年，我國在環境公益訴訟領域進行了許多有益的探索。例如，貴州省貴陽市中級法院設立了環境保護審判庭，貴陽市清鎮市法院設立了環境保護法庭；江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環境保護審判庭和環境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯合發布了《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》；云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環保局聯合發布了《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》，規定環境公益訴訟的案件由檢察機關、環保部門和有關社會團體向法院提起訴訟[2]。

盡管我國已經有一些環境公益訴訟的司法實踐，但作為環境公益訴訟法理基礎的環境權沒有明確的法律規定。我國《憲法》規定了“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的義務，但沒有將公民對環境享有的權利具體化。有關單位和個人在專門環境立法中也只有檢舉和控告的權利。這導致我國的環境公益訴訟缺少實體法的支撐，從而使有關單位和個人在實踐中無法依據具體的可操作性條款提起環境公益訴訟。就程序法而言，《民事訴訟法》第55條的規定使環境公益訴訟制度有了明確的法律依據，豐富并完善了我國民事訴訟的當事人制度，但該規定過于原則，在司法實踐中還有許多地方需要細化完善。

1.2 公眾參與環境公益訴訟面臨的困境

1.2.1 現實中的困境

眾所周知，環境訴訟難、公益訴訟難，這兩者結合在一起的環境公益訴訟更是難上加難。

環境公益訴訟，所保護的權利具有“公益性”、“社會性”的特點，該特點決定了這類權利既不受相對人的重視，也往往容易被權力人本身忽略，導致權利人為保護這種權利而訴諸法院的源動力不足。因此即使老百姓怨聲載道，用各種非法治的手段表達意愿，但是到了需要他們作為原告委托律師打官司時，或敗訴，或退縮。

我國的民間環保組織并不發達，既懂法律又能持續積極參與到環境公益訴訟中的更是鮮為人知。王燦發先生說“我國是一個沒有多少訴訟傳統的國家，害怕去法院，不愿打官司是人們的普遍心態”。因此即使當這些人聚在一起，也很難斷定他們會拿自己的錢花精力去為社會公益“管閑事”。

1.2.2 法律上的困境

（1）原告資格的限制。我國立法相對于日漸增多的環境公益訴訟滯后，民事訴訟法或現行法律中強調的“原告一元化”和“直接利害關系原則”，即民事訴訟或者行政訴訟案件的原告都必須要與本案有“直接利害關系”。對原告資格嚴格的限制，阻礙了公民等主體以訴訟的方式對環境權益和環境公益的保護。例如，某個地方發生了大氣污染，雖然該地區居民呼吸了有害氣體，但由于每位居民無法證明其對空氣具有排他的使用權，便都無權對排放大氣污染物者或者管理失職的行政機關向法院提起訴訟[3]。再以北大六師生訴吉林石化案為例，他們將鱘鰉魚、松花江和太陽島列為共同原告，就意味著必須要解決兩個問題：首先，物種是否具有訴訟資格及誰能代表自然物種提起訴訟。依據《民事訴訟法》119條第1項的規定：“原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。”這表明鱘鰉魚作為物種之一的魚類而非公民，不具備適格的原告資格，也就不能進行起訴。另一方面，關于北大六師生是否具有訴訟資格，盡管《環境保護法》第六條規定：“一切單位和個人都有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”但這里的檢舉和控告不能等同于起訴，所以公眾依據此類立法提起的訴訟，其主體資格是極易讓被告提出異議的。

現行立法對原告資格的限制，導致司法實踐大量的環境公益訴訟案件因原告資格被法院裁定不予受理或駁回起訴。對環境民事侵害的受害人十分不利，一方面，他們所遭受的環境侵害大多是“間接的”和“無形的”[4]；另一方面，從傳統的民法意義上講，眾多環境要素都屬于國家財產，任何單位和個人都不享有專屬權，這就使得當環境侵害發生時，可能并沒有“直接利害關系”人，而涉及的都是不特定的“間接利害關系”人，即環境公益。依照現行法律的規定，任何人都無權對污染和破壞公共環境的人提起民事訴訟，導致環境公益受到侵害時得不到救濟。而中國訴訟制度遵循的是“不告不理”原則，從而使得環境公益的損害在很大程度上無法得到司法救濟[5]。

（2）僵硬的證明責任分配方式。在實體法中一般已經按照法律責任的要件類型分配了證明責任。“誰主張，誰舉證”的原則給公眾參與訴訟的進程帶來了兩大難題。其一，于群體訴訟而言，因人數眾多，難以切實舉證。訴訟代表人制度為群體訴訟采取，也就表明真正參與到訴訟中的是這一集團成員中的一少部分人，因此訴訟代表人在收集證據、提供證據等方面就存在證據不足、證據遺漏的情況。若采取眾人均參與的方式，暫且拋開集團成員一一舉證的可能性，單從法院審查的空間和時間來看，更是難容忍的。其二，公眾相對來說處于弱勢地位，因資金的有限、收集證據的技術缺乏導致舉證過程舉步維艱的情況，普遍存在于群體訴訟和民間環保組織。這也就使得原告方往往只能證明自己受到了損害，而不能完成對侵權人具有行為違法、主觀過錯且兩者有因果關系的舉證。

2 公眾參與環境公益訴訟的理論基礎與現實依據

2.1 公眾參與環境公益訴訟的理論基礎

2.1.1 環境權理論

環境權是指法律關系主體對賴以生存發展的環境所享有的基本權利，其作為一種新型權利，在性質和內容上具有特殊性。環境權是新型的集體性人類權利，同時具有社會權利屬性。環境權作為一項基本人權，從內容上大概可以分為環境使用權、知情權、參與權和請求權四部分。

公眾享有在良好的環境中生活的權利是公眾參與環境公益訴訟的理論基礎。這表明環境權是環境訴訟的前提，只有環境權利遭受侵害才能請求救濟，才能啟動公力救濟即環境訴訟。因此環境權利是環境公益訴訟的前提和基礎。

2.1.2 公益訴訟理論

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現代意義的公益訴訟是指特定的國家機關和相關的社會團體、組織、公民個人，根據法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環境公益訴訟則是公益訴訟的一種，它是公眾環境權益受到侵害時的法律救濟途徑之一。建立環境公益訴訟制度，能更加有效地保障公眾的環境權利，維護社會公共利益和國家利益。

2.2 公眾參與環境公益訴訟的現實依據

2.2.1 公眾對環境問題敏感性

在我國，同時存在著環境破壞和環境污染兩類環境問題，盡管我國公眾的環境意識和知識水平還都處于較低的水平，但環境問題直接關系其切身利益，并且公眾對環境問題的認識是最為直接的。多數人認為中國的生態環境總體上較十年前有所退化，八成人擔心十年以后喝不到干凈的水、呼吸不到清新的空氣。經歷了2009年環境健康事件的接連爆發，中國公眾對環境問題更加敏感和警覺1/3以上受訪者表示有過環保抗議行動，由此可見中國進入環境問題敏感期[6]。

2.2.2 現行相關法律的支持

從我國目前的法律體系來看，環境公益訴訟有一定的法律依據。

首先，作為我國環境保護基本法的《環境保護法》第6條規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。”《水污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《固體發射物污染環境防治法》中也都規定：公民對污染和破壞環境的單位和個人有權檢舉和控告。

程序法方面，新修訂的《中華人民共和國民事訴訟法》第55條規定：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這標志著從國家立法的層面上，開啟了我國公益訴訟的時代。

3 公眾參與環境公益訴訟機制的構想

3.1 立法的完善

現行法律對環境公益訴訟僅作出了原則性規定，對適格原告的范圍、訴訟請求的限定、環境損害鑒定程序、訴訟費用的支付，以及裁判文書的執行等方面在法律和司法解釋中均缺乏明確的規定，這無疑將阻礙環境公益訴訟的進一步開展。將公眾作為環境公益訴訟的適格原告，為公眾參與環境公益訴訟提供資金支持，允許公眾作為環境公益訴訟的證人協助相關主體參與環境公益訴訟，是公眾參與環境公益訴訟亟待完善的重要方面。

3.1.1 將公眾作為環境公益訴訟的適格原告

我國對于公益訴訟參與主體的界定早在1989年12月26日頒布的《中華人民共和國環境保護法》就有體現，該法第6條明確規定“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”。這也就說明，“原告一元化”和“直接利害關系原則”作為現行民事訴訟法、行政訟法的程序要求不必然也應適用于環境公益訴訟中。雖然，“控告”是指向有關的國家機關告發違法犯罪的事實或嫌疑人，要求依法處理的行為，沒有進一步明確向哪一國家機關、采取何種方式控告，不具備可操作性。但我們可以把這里的“控告”作為“訴訟”的認可，基于此要求對單行的環境立法加以完善，從而使法院不會以“訴訟法沒有規定”為由駁回訴訟人的起訴。

在美國，20世紀70年代以來通過的涉及環境保護的聯邦法律都通過“公民訴訟”條款明文規定公民的訴訟資格。根據“公民訴訟”制度，原則上利害關系人乃至任何人均可對違反法定或主管機關核定的污染防治義務的，包括私人企業、美國政府或其他各級政府機關在內的污染源提起民事訴訟；以環保行政機關對非屬其自由裁量范圍的行為或義務的不作為為由，對疏于行使其法定職權，執行其法定義務的環保局長提起行政訴訟。我國也可參照其在環境保護方面放寬對起訴人的資格限制。

環境公益訴訟的目的是維護環境公共利益，環境與每個公民的利益緊密相連，法律完善應著眼于如何將更大范圍公眾作為環境公益訴訟的適格原告，原告的資格不應限與案件有直接利害關系，而應將原告范圍擴大至所有社會成員，包括公民、企事業單位和社會團體，這樣才能充分發揮公眾的監督管理作用，才能切實的保護好環境。

3.1.2 為公眾參與環境公益訴訟提供資金支持

作為一種新型的訴訟形式，環境公益訴訟涉及高深科技知識和方法的綜合運用[7]，其所需費用是一般公眾人所不能承受的。拿其中的訴訟費來說，我國訴訟費用采用原告預付制度收取，環境問題大多涉及數額巨大的損害賠償，如果仍然根據訴訟標的確定訴訟費用的話，高昂的訴訟費用將成為原告提起環境公益訴訟的一大障礙，對推動環境公益不利。除了訴訟費用外，鑒定費等費用也對環境公益訴訟的開啟和順利進行起關鍵作用。為了促進公眾權利的實現，法院應當采取適當措施減少原告訴訟成本的支出，以此激勵更多的人參與環境公益的保護。

為公眾參與環境訴訟“減負”，從根本還得建立公益訴訟基金和獎勵機制。建立環境公益訴訟基金會，從每件勝訴的環境公益訴訟案件的罰金中提留一定比例作為環境公益訴訟基金，同時，基金會還可以接納社會捐款作為基金來源[8]。這樣，環境公益訴訟的原告在提起公益訴訟之前可以向環境公益訴訟基金會申請公益訴訟費用，環境公益訴訟基金會在接到申請后通過對申請的審查，認為提起的是環境公益訴訟，并有相應的事實和理由，就可批準，撥予相應款項，使環境公益訴訟不再難過“錢關”。

如果環境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當的獎勵。因為原告的目的并非為了私人利益，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗。對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當的獎勵。給予勝訴原告適當的獎勵，一方面作為一種彌補原告經濟損失的方式，是對原告付出的肯定；另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環境公益訴訟中，推動其蓬勃發展。

3.1.3 舉證責任倒置并降低標準

在環境訴訟中，污染者和侵害公益的違法者一般擁有著信息、資金和技術優勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據。在合理分配舉證責任，使舉證責任應區別訴訟主體而定，同時應該允許公眾作為環境公益訴訟的證人協助相關主體參與環境公益訴訟。這為公眾參與環境公益訴訟提供新的身份和途徑，對減輕公眾在舉證中處弱勢地位的影響和擴大公民環境權實現方式以及培養整個社會的環境保護意識和環境保護責任感有重要意義。

3.2 相應制度的建立

3.2.1 環境公益訴訟的救濟制度

傳統的民事訴訟和行政訴訟以損害賠償和排除侵害為主要的救濟方式。在環境公益訴訟中，僅僅依照傳統的權益救濟方式保護環境是遠遠不夠的。環境公益損害的救濟方式是在訴訟中以訴訟請求的形式體現的。傳統訴訟制度中，原告的訴訟請求以原告在實體法上的原權救濟請求權為基礎，但是，對于環境公益訴訟而言，卻并不如此。提起環境公益訴訟的公民、環保團體等非政府機構對于環境公益本身并沒有區別于任何其他人的特殊權利。因此，需要分析引起環境公益損害的不同的原因和具體情形，設置不同的救濟方式，更好的實現對公眾環境權的保護，增加公眾參與訴訟的積極性。

3.2.2 建立環境保護審判庭

建立專門的環境保護審判庭，形成專業化環境保護司法審判隊伍，有助于環境保護訴訟案件全部集中審理，有利于統一執法尺度，提高案件質量，降低司法成本，有利于簡化公眾參與環境公益訴訟程序。

如2011年12月6日成立的渝北區法院環境保護審判庭，是首次在省級層面以規范性文件方式建立起全面、系統、具體的專門環境案件審判制度體系，明確提出了司法保護的指導思想，如在舉證責任分配上向環境污染、破壞行為受害人適度傾斜。

總之，要建立和健全我國環境公益訴訟中的公眾參與機制，讓公民環境訴權在現實中得以實現必須要完善相關立法，以物質和制度進行支持。同時，還必須提高公眾的環境保護意識和加強環境保護相關法律的宣傳，讓更多的公眾有意愿有能力參與環境保護、參與環境公益訴訟。只有如此，才能真正促進社會經濟的可持續發展，真正實現人與人，人與自然的和諧共處。

參考文獻：

[1]汪勁.中國環境公益訴訟：何時才能浮出水面[J].

[2]桑景拴.環境公益訴訟何時不再難 西部時報，2009.

[3]王燦發.《公益訴訟不會導致濫用訴權》.

[4]何國萍.《環境公益訴訟的理論解讀與制度創新》，中國民商法律網，http：//www.civillaw.com.cn/Article/default.asp？id=50661.

[5]李淑文.《中國環境公益訴訟制度的建構》[J].環境保護，2009（4）.

[6]歐陽海燕.《中國進入環境問題敏感期》.新浪網，http：//news.sina.com.cn/c/sd/2010-05-07/145520225118.shtml.

[7]郝發輝，黃德林.《我國環境糾紛訴訟遇到的問題及建立環境訴訟制度的思考》，載于《資源節約型、環境友好型社會建設與環境資源法的熱點問題研究——2006年全國環境資源法學研討會（年會）論文集（四）》，北京：中國法學會環境資源法學研究會，2006，1593.

[8]常紀文，楊金柱.《國外環境民事起訴權的發展及對我國的啟示》.

[9]王紅巖，王福華.《環境公害群體訴訟的障礙與對策》.

[10]李文曾.《論我國環境公益訴訟制度的構建》，載于《民事訴訟法修改重要問題研究》2011（537）.