國際經濟秩序的發展方向

李向陽 (中國社會科學院亞太研究院院長、研究員)

以冷戰結束為起點，經濟全球化成為世界經濟的基本特征。它一方面表現為商品服務與生產要素的跨國流動，另一方面表現為影響、約束這種跨國流動的國際經濟秩序或規則。毫無疑問，商品服務與生產要素的跨國流動會使所有參與國獲益，但國際經濟秩序或規則決定了不同類型參與國的獲益大小。這是規則非中性所帶來的結果:誰能夠制定國際規則，誰就能主導全球秩序，從而能夠獲得更大的利益。按理說，國際經濟秩序是由主要發達國家或守成國主導的，它們理應是經濟全球化的最大受益者。然而，經過近20年的實踐，守成國卻認為這一目標并未實現，相反崛起中的新興經濟體成為經濟全球化的主要受益者。近年來，重新反思國際經濟秩序或規則已成為發達國家的一種潮流，“再全球化”的呼聲越來越高。更重要的是，這種呼聲已經開始轉化為行動:守成國以自由貿易區為平臺力圖重構國際經濟秩序。換言之，“再全球化”的本質是主要發達國家要重新制定有利于自身的國際經濟規則，并繼續主導國際經濟秩序的發展方向。

在守成國看來，現行國際經濟秩序存在明顯的弊端。其一，國際經濟機構決策機制存在所謂“過度民主化”傾向。以WTO為例，由于少數國家的阻撓，2001年啟動的多哈回合談判基本上陷入失敗，而新的多邊貿易談判也難以達成共識。再比如，國際金融危機之后，由于來自新興經濟體的壓力，國際貨幣基金組織投票權份額的重新分配已經開始沖擊發達國家的利益，2010年通過的出資份額重新分配決議卻因美國國會的阻撓而無法兌現，美國擔心照此發展下去，它最終將失去對該組織的控制權。其二，全球治理的“缺位”致使無法應對越來越多的“全球問題”。以全球氣候變化為例，圍繞減少溫室氣體排放，全球一直難以達成共識，而且缺少機制化安排。此外，勞工權利、匯率操縱、產業政策協調等也都難以在現行多邊貿易機制內進行談判。其三，新興經濟體與發達國家之間存在“不公平競爭”。所謂“不公平競爭”，一是來自于新興經濟體對國際經濟規則采取實用主義立場，即規則有利于自身利益就執行，反之則拒絕執行。在這方面，發達國家對中國“入世”后的指責最多。二是來自于新興經濟體本身的經濟體制。發達國家指責新興經濟體存在國有企業壟斷、政府干預等，因而把新興經濟體與發達國家的競爭稱之為“國家資本主義”與“自由資本主義”的競爭，認為正是因為這種“不公平競爭”，發達國家最終成為經濟全球化的相對利益受損者。

守成國對現行國際經濟秩序的質疑看似合理，實際上反映了它們對新興經濟體迅速崛起的內在擔憂。過去二十年間，率先實施對外開放，融入經濟全球化的一批發展中國家經濟高速成長，不僅對全球經濟增長的貢獻越來越大，而且占全球經濟的份額不斷上升。與此相一致，新興經濟體必然會在國際經濟規則的制定過程中提出自己的利益訴求。尤其是國際金融危機爆發后，兩類國家經濟增速的差距進一步拉大，新興經濟體參與全球治理的能力和動力進一步提升。例如，新興經濟體要求提升在國際貨幣基金組織中的出資份額;由主要新興經濟體參與的二十國集團所發揮的作用正在超過八國集團;金磚國家機制對發展中國家的吸引力越來越大。這些對發達國家主導的國際經濟秩序構成了巨大挑戰。主要國際經濟組織都預測未來10-15年發展中國家經濟總量將會超越發達國家。這是西方國家主導全球經濟以來從未遇到過的挑戰。未來如何在經濟規模占劣勢的情況下繼續主導全球經濟秩序是守成國最優先的戰略目標。正如不久前奧巴馬總統在西點軍校演講中所強調的:“未來最重要的問題是美國如何領導世界”?

面對新興經濟體的集體崛起，以美國為代表的守成國要想繼續主導全球經濟秩序，出路只有一條:那就是重構全球經濟秩序與規則，而重構的核心目標是削弱新興經濟體的比較優勢，強化發達國家的比較優勢。目前，與新興經濟體相比，發達國家的比較優勢更多體現在非傳統領域，例如清潔的空氣，良好的環境，與西方政治體制相關聯的勞工體制、政府干預經濟方式等。只有把這些非傳統領域的比較優勢納入新規則之內，其在與新興經濟體的競爭中才可能重新占居先機。這類似于坐標系的旋轉。發達國家利用規則的改變無形中把比較劣勢轉化為比較優勢，同時把新興經濟體及其他發展中國家的比較優勢轉化為比較劣勢。比如，減少溫室氣體排放對全人類無疑是必要的，但發展中國家尚處于工業化中初級階段，以制造業為主的產業結構不可能迅速改變;而發達國家已經進入后工業化階段，其以服務業為主的產業結構已經成為一種常態。這種產業結構的差異必然導致兩類國家在減排成本上的差異。更重要的是，從長期來看，不可能所有國家都放棄制造業，收斂于發達國家以服務業為主的產業結構模式。這就意味著，發達國家可以利用國際分工的互補性獲得永久的比較優勢，除非將來某一時點發達國家與發展中國家的地位發生逆轉。

現階段發達國家要在現行多邊貿易體制內制定有利于自己的國際經濟規則，并得到所有國家認同遵守，這是難以做到的。未來發達國家還要在經濟規模居劣勢的情況下做到這一點，這就需要擺脫現行規則制定機制，尋求新的規則制定機制。為此，進入21世紀以來，美國、日本及歐盟實際上都在逐漸放棄多邊主義戰略，轉而選擇區域主義戰略。

與多邊主義戰略相比，區域主義戰略有助于守成國實現前述目標。其一，以自貿區為主的區域主義戰略可以選擇利益相似或一致的國家開展談判，有助于消除多邊談判中的所謂“過度民主化”問題。當然，這并不等于說談判不存在分歧和障礙。以TPP為例，由美國主導的談判進程盡管存在分歧，并且多次推遲談判結束日期，但它顯然要比多哈談判順利得多，并且美國還可以把它不希望參與的國家排除在外。其二，守成國實施區域主義戰略可以把共同關心的議題納入進來，這對于有選擇地制定新規則至關重要。美國明確強調TPP是要制定21世紀新規則，實際上是把北美自由貿易區協定的基本內容復制過來，諸如更加嚴格的知識產權保護條款、勞工條款、環境條款、國有企業條款等。這些內容都曾在多哈回合啟動之時被排除在外。其三，區域主義戰略可以發揮守成國的相對規模優勢，使其主導規則制定。美國分別在亞太地區開展TPP談判、在歐美地區開展TTIP談判，有助于提高美國的談判能力。反之，如果把日本、歐盟納入統一的談判平臺，美國的相對影響力就會下降。未來TPP談判與TTIP談判完成之后，考慮到日本已經與歐盟開展自貿區談判，TPP與TTIP有可能走向統一，從而形成制定國際經濟新規則的新平臺，而被排除在外的新興經濟體及廣大發展中國家個體將面臨排他性沖擊，不得不面臨“二次入世”的挑戰。由此，發達國家可以實現重構全球經濟秩序的目標。

守成國在經濟規模居劣勢的情況下重構全球經濟秩序的努力不會一帆風順，其前景不僅取決于守成國之間的合作意愿，而且取決于新興經濟體之間的合作意愿。大國之間的博弈、陣營內部的穩定性、非經濟因素等都會影響全球經濟新秩序的發展進程與方向。