論村民自治對中國民主政治發展的意義

劉友田

(山東大學 馬克思主義學院，山東 濟南 250100；山東農業大學 馬克思主義學院，山東 泰安 271018)

村民自治是村民根據法律自主管理本村公共事務的基層民主制度，是一種以大眾參與為表征、以民主和法制為軸心的社區治理形式。村民自治的確立、運行和發展，是中國共產黨領導的繼武裝奪取政權、經濟體制改革之后，在政治體制改革和民主政治建設方面的又一次“農村包圍城市”。

一、村民自治是中國基層民主的真正開端

建設高度的社會主義民主是中國共產黨始終不渝的奮斗目標。毛澤東于1945年回答黃炎培關于中共如何走出中國“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題時說：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率，這條新路，就是民主”[注]黃炎培：《八十年來》，文史資料出版社1982年版，第156頁。。這說明中國共產黨人把民主看做是實現國家長治久安的根本途徑，并且早就有執政后發展民主政治的思想準備。鄧小平在改革開放后聯系我國社會主義建設和國際共產主義運動的經驗教訓，明確提出“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”[注]《鄧小平文選》，人民出版社1994年版，第168頁。。以江澤民為核心的第三代中央領導集體，把中國特色社會主義民主政治建設作為社會主義建設的重要內容，在十五大報告中強調，要“進一步擴大社會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家”[注]《江澤民文選》第2卷，人民出版社2006年版，第28頁。。以胡錦濤為總書記的新一屆黨中央，繼承和發展了馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想，堅定不移地發展社會主義民主政治，并在十七大報告中指出：“人民民主是社會主義的生命”，強調“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心”[注]《十七大報告輔導讀本》，人民出版社2007年版，第27-29頁。。把人民民主上升到“社會主義的生命”的高度來認識，這在馬克思主義發展史上還是第一次，充分體現了黨中央對發展民主的高度重視。但民主建設不是一蹴而就的，也不可能照抄照搬其他國家的模式，而是必須從本國的政治、經濟、文化等歷史條件出發，找到一條適合自己國情的民主建設道路。中國是一個有十多億人口的大國，如何讓億萬人民群眾參與管理國家事務和基層社會事務，是一項帶有根本性、全局性的大事。建國后不久，中國共產黨便在各級國家政權機關建立了人民代表大會制度，由人民群眾選出自己信任的代表來管理國家事務。但這畢竟是一種間接民主，僅有這種民主是不夠的。正如列寧所指出的：社會主義國家應當是“共和國+自治”，是以人民自治為基礎的，“委托人民‘代表’在代表機關中實行民主是不夠的。要建立民主，必須自己從下面發揮主動性，實際參加一些國家生活”[注]《列寧全集》第24卷，人民出版社1990年版，第141、153頁。，也就是說，發展社會主義民主必須把間接民主與直接民主結合起來，而且重在發展直接民主。正是基于這種考慮，中共十一屆三中全會之后，黨才在總結歷史經驗的基礎上，明確提出了在“基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”[注]《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》，人民出版社1981年版，第56頁。的偉大任務。

村民自治制度的產生是黨的十一屆三中全會之后農村經濟社會發展的必然要求。以家庭聯產承包責任制為重要內容的農村經濟體制改革，使家庭在社會生產中的作用得到了強化，農戶獲得了生產和產品分配的自主權。而人民公社體制下的生產隊則喪失了組織社會生產的功能，在農村社會生活中的作用日益弱化，過去的行政命令管理方式失靈，于是在村一級就出現了許多事沒人管、大隊干部想管又管不了的局面，農村出現了一定程度的無序和混亂，正如中共中央1982年1號文件所指出的：“農村一部分社會基層組織渙散，甚至陷于癱瘓、半癱瘓狀態，致使事情無人負責，不良現象在滋長蔓延。”[注]中共中央文獻研究室：《三中全會以來重要文件選編(下冊)》，人民出版社1982年版，第1061頁。面對這種局面，廣西壯族自治區宜山縣合寨村、羅城縣沖灣村等地的農民群眾于1980年2月創造了自己管理本村公共事務的社區制度——村民自治。他們有組織地召開全體村民大會，以無記名投票的方式，直接選舉產生了我國首批村民委員會；發動群眾制訂“村規民約”，組織村民恢復生產，興辦水利、交通等公共事務，迅速改變了當地的社會混亂狀況。廣西部分農村出現的“村民委員會”這一村民自治組織形式，立即得到了當地黨委和政府的重視，同時也引起了黨和國家的關注，尤其是時任全國人大常委會委員長的彭真對此極為關注和支持，積極促進村民自治的發展[注]程同順：《當代中國農村政治發展研究》，天津人民出版社2000年版，第181頁。。在黨和國家領導人的支持下，這種新型農村社區制度得到了國家認可，被納入到國家法律框架之中。1982年新憲法第111條確立了村民自治制度，使村民自治有了憲法保障。1987年通過的《村委會組織法(試行)》，對民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等村民自治制度做出了明確而具體的規定，于1988年6月1日起在全國推行。之后又先后于1998年、2010年兩次在總結實踐經驗的基礎上，修訂和頒布實施《村委會組織法》，村民自治在中國農村不斷深入推進。村民自治滿足了社會主義民主發展、鞏固基層政權、維護農民權利的需要，從而有力地助推了農村經濟和各項事業的繁榮發展。作為一種直接民主選舉制度，村委會選舉已成為廣大農民行使民主權利的首要途徑和基本方式，村委會選舉制度也就成為農村基層民主的有效實現形式，在推進基層民主實踐中發揮著重要作用。[注]蘇愛萍：《我國基層民主選舉實踐：成就、問題與發展走向——以山東省村委會換屆選舉為樣本》，《山東社會科學》2012年第9期。政治體制改革從基層做起，是黨的十一屆三中全會之后我國政治體制改革的基本要求。全國人大原委員長李鵬在回答德國記者提問時曾指出：我們的民主從基層做起。[注]《李鵬委員長答德國記者問》，《法制日報》1998年12月2日。將基層民主作為中國政治體制改革的突破口意義重大。如果把中國特色社會主義民主政治建設比作大廈，基層民主就是大廈的基石。民主精神的培育、民主素質的鍛煉、民主實踐的操作，都是在基層產生、在基層發展、在基層得到檢驗的。尤其重要的是，基層群眾居住分散，流動性差，將基層作為政治體制改革的實驗區，即使失敗了也影響不大，而不像高層政治體制改革那樣“牽一發而動全身”。因此，我國推動民主政治進程的一個重要的改革思路，就是從村到鄉到縣到省，由下向上層層推進。由于中國基層民主始于20世紀80年代的村民自治，然后沿著村民自治、居民自治和鄉鎮民主的路徑不斷展開，因而從中國民主政治建設的客觀發展歷程來看，基層民主作為一項全國性制度安排，應當從村民自治的發端算起。[注]黃進：《中國特色社會主義政治建設研究》，武漢大學出版社2008年版，第48頁。村民自治的創立和實施，對中國發展具有不可估量的歷史意義，它是“黨領導億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造”[注]王瑞璞主編：《認真學習黨的十五屆三中全會文件——關于農業和農村工作若干重大問題》，中共中央黨校出版社1998年版，第16-17頁。，“繼包產到戶、鄉鎮企業之后農民的又一偉大創造”[注]《江澤民文選》，人民出版社2006年版，第210頁。；是“無聲無息開始的”“沖擊力和影響程度不會低于中國近代革命史中的任何一場變革的”“一場地地道道的革命”[注]劉亞偉：《無聲的革命——村民直選的歷史、現實和未來》，西北大學出版社2002年版，第8頁。，是幾千年來中國農村基層社區制度的一個根本性變革，同時也是現階段民主政治建設的起點和突破口之一，必將把我國的民主進一步推向前進。

二、村民自治空間的擴展

基于中國特定的政治生態，政界和學界逐漸認同了自下而上的基層民主化道路，“中國政治體制改革類似于經濟體制改革‘摸著石頭過河’的過程，先從邊緣地帶外圍作戰，比如村民自治，再到鄉鎮民主進入政權末梢，不斷試錯，不斷糾錯，慢慢地形成一個總體改革的趨勢。”[注]肖立輝：《中國民主化改革的困境與路徑選擇》，《開放時代》2006年第6期。因為最有效的制度設計與變革只能遵循“阻力最小原則”，充分利用現有的制度資源。當中心和上層本身的政治改革出現困難時，應該先利用中心和上層的政治資源進行外圍和下層的改革，待取得突破并鞏固后，再逐步推向中心和上層。[注]黃進：《中國特色社會主義政治建設研究》，武漢大學出版社2008年版，第47頁。

積極推進農村社區建設，把農村社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體，是中共十六屆六中全會作出的一項重大戰略決策。近年來，以建立健全新型農村社區管理服務體制機制為核心，農村社區建設實驗工作在全國農村蓬勃展開、快速推進。以社區建設的地理區域為依據，新型農村社區可以劃分為一村一社區、一村多社區(包括村寨社區、自然村社區、大型集村下轄社區)、多村一社區三種類型。按照我國《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《村民委員會組織法》及《居民委員會組織法》的有關規定及基本精神，鄉鎮政府是全國五級(中央、省、市、縣、鄉)政府中最低的一級，村莊屬于村民自治的領域，一村一社區和一村多社區兩種類型的社區，無疑是必須實行村民自治的。以“諸城模式”為代表的由若干村(一般為相鄰的五個左右的行政村)合成的新型農村社區，實際是擴大的行政村，依然屬于村民自治的領域，而不該是鄉鎮之下的另一個政府層級。應當逐步把村民自治制度全面地、創造性地推進到農村社區的政治建設中來，在社區建設中完善村民自治，發揮駐區單位和各類組織在社區建設中的積極作用，實現政府行政管理與社區自我管理有效銜接，政府依法行政和居民依法自治良性互動。[注]王一：《農村社區建設與基層秩序重建——關于農村社會管理創新的探索》，《山東社會科學》2013年第11期。

20世紀90年代以來，隨著國家對基層民主推動力度的加大，城市社區民主開始啟動，并日益成為中國基層民主發展的新亮點。城市社區基層民主的悄然興起，一方面得益于村民自治的成功實踐，受到村民自治示范效應(如直接選舉、民主議政等經驗)的推動，另一方面也是城市社區自身建設的需要。隨著城市市場化進程的加快、單位制的解體，城市流動人口日益增加，城市社區中從單位體制游離出來的“社區人”不斷增多，他們積極要求參與社區公共事務和公益事業的活動。城市社會結構發生的變化，使傳統的城市基層管理體制不能適應新的情況，城市管理重心開始下移。1990年實施的《居民委員會組織法》規定了居委會是居民的自治組織。1999年民政部在26個城市進行社區自治建設的試點。2002年，北京九道彎社區的居委會直接選舉被廣泛報道，產生了很大影響，被認為是“基層民主從農村走向城市的重要標志”[注]曹鈺：《基層民主漸成大勢》，《人民論壇》2005年第9期。。此后，北京、上海、武漢、哈爾濱、濟南、長沙、銀川、寧波等大中城市參加社區直選試點工作，中國社區直選逐漸由點到面，由大城市向中小城市，由東部發達地區向西部發展中地區全面展開。

作為國家確認的一項制度安排，村民自治是在中國國情下將占全國人口大多數的農民引上民主自治道路的依托，對于促進國家民主與社會民主的雙向發展起著重要作用。國家民主與社會民主相互滲透、相互依賴，共同構成國家民主政治制度。在一個現代民主國家，社會民主生長于社會的基層，繁榮于社會的眾多社區單位與自治團體，以致形成廣泛的社區民主網絡。美國政治學家薩托利認為“這種網絡可以繁榮于整個社會，從而為政治上層建筑提供社會支柱和基礎結構”[注][美]喬·薩托利：《民主新論》，馮克利譯，東方出版社1998年版，第10頁。。作為我國最基礎、最廣泛的社會民主形式的村民自治，其獨特價值正在于一方面有利于建構農村社會的和諧秩序、培育農村社會的自主空間，同時是在歷史上首次實現將國家權力的建設與公民權利的發展相協調起來。廣大農民通過“四個民主”的實踐，逐漸認識現代民主運作的基本制度、基本技術及基本程序。正是在民主實踐過程中學習民主并不斷提升民主實踐的質量，從而為國家制度的民主化拓寬社會基礎，實現“有效打破中國幾千年來上層頻繁變動、下層變化甚微的歷史循環”[注]胡永佳：《村民自治、農村民主與中國政治發展》，《政治學研究》2000年第2期。，推動國家與鄉村社會的雙向民主化。實踐證明，村民自治遠遠超越了地域的約束，成為一種新的制度變量正在引致一系列積極的社會政治變遷。1998年底，四川省遂寧市步云鄉以全民直接選舉的方式首開鄉鎮長直選先河；2004年3月，山東省汶上縣以面向社會“公推競選”方式選舉產生了郭倉鄉鄉長和康驛鎮鎮長兩名“鄉官”，使村民自治呼喚的鄉村“接口”終于以給農民投票權的形式有了突破性的進展，開始了把鄉鎮公共權力的選擇權交給農民、變為民做主為讓民做主的偉大實踐。此外，近些年來全國各地推行的政務公開、依法行政等，亦是對村民自治示范作用的回應。

村民自治在空間上的縱向提升，不但是村民自治自身合乎邏輯的發展，也是當年村民自治制度確立時國家領導人的設想。彭真指出：“有了村民委員會，農民群眾按照民主集中制的原則，實行直接民主，要辦什么，不辦什么，先辦什么，后辦什么，都由群眾自己依法決定，這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了，逐漸就會管一個鄉的事情；把一個鄉的事情管好了，逐漸就會管一個縣的事情，逐步鍛煉、提高議政能力。八億農民實行自治，自我管理，自我教育，自我服務，真正當家作主，是一件很了不起的事情，歷史上從沒有過。幾千年的封建社會，什么時候有過群眾自治？沒有。所以說，辦好村民委員會，還有居民委員會，是國家政治體制的一項重大改革，對于掃除封建殘余的影響，改變舊的傳統習慣，實現人民當家作主，具有重大的、深遠的意義。”[注]《彭真文選》，人民出版社1991年版，第608頁。

從一定意義上說，村民自治是在我國政治體制改革的其他環節和領域還相對滯后的情況下興起并不斷推進的一個偉大探索。因此，當村民自治發展到一定程度，就會對與農村民主建設進程相適應的相關改革提出要求。[注]賈義保、陸影：《社會管理視角下農村干群關系研究》，《山東社會科學》2013年第5期。如農民在依法民主管理村內事務的時候，不可避免地要與鄉鎮政府的行政管理相銜接，從而對鄉鎮政府管理職能的轉變和鄉鎮干部的依法行政提出要求；村務公開在農村實現以后，農民在本村事務中的知情權、監督權得到體現，就會形成對更大范圍如全鄉、全縣事務知情權、監督權的要求，由此推進鄉級、縣級政府以及各個行政部門的政務公開，民主建設的領域得到了新的拓展。此外，農村民主選舉制度的逐步建立，正在對我國選舉制度的改革形成推動力，農村黨支部和村委會關系的改進，正在對高層次黨政關系的完善產生促進作用。總之，村民自治作為政治體制改革中起步較早、進展較快、發展也較完善的一項改革，正在對整個中國政治體制改革不斷深化形成強大的推動力。[注]馮國發：《政治體制改革：來自農村的啟示》，山西人民出版社2003年版，第244頁。當然，人們也應當以理性務實的態度，對村民自治的政治意義與政治功能予以恰當定位。村民自治向上的發展趨勢在于它同其它要素之間的適當互動，這需要根據不同情況作精準的把握。村民自治煥發出來的民主精神對鄉鎮政權確實有輻射效應，但是作為一級政權的鄉鎮政權畢竟不同于村民組織，在目標定位、運行規則等多個方面同村民自治有著種種區別，因此村民自治的經驗對鄉鎮政權的示范效應是有限的。過度強調村民自治的成功經驗，用村民自治的經驗指導鄉鎮政府的民主政治建設，無視兩者之間的差別和中國的國情，冒進地強調直接民主必然會給中國民主政治建設帶來災難。[注]佟德志：《從黨內民主和村民自治看中國民主政治發展的合力效應》，《政治學研究》2008年第4期。

三、村民自治的實踐成果

中國民主政治建設的實踐極為深刻地表明，村民自治的意義，既超出了“基層”，也不僅僅局限于“農村”。廣大農村基層干部群眾在村民自治的實踐中，創造出了許多成功的、在全國得到推廣的經驗和做法，豐富了社會主義的民主形式，推動了中國的政治發展。

村民自治實踐中概括出的“四個民主”——民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，已成為黨對人民民主權利內容的科學表述。村民自治是在農村社區事務層次上實現村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督的直接民主，在中國農村這種缺乏民主基礎的環境下，要使這種直接民主真正落到實處、成為人們社區生活的準則，必須要有在現實生活中切實可行的可操作性的具體規定。廣大農民在村民自治實踐中逐漸探索出了一套行之有效的原則和方法，負責村民自治的國家民政部在認真總結各地實踐經驗的基礎上于1994年將其概括為村民自治的四大民主形式——民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，并向全國推行。[注]李良棟：《十七大精神深度解讀政治建設篇》，人民出版社2008年版，第101頁。這些原則和方法在1998年頒布的正式的《村民委員會組織法》中得到具體體現，正式成為村民自治制度的基本內容和村民自治的實施路徑。在十五大報告中，江澤民提出：“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，保證人民依法享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權。”這樣，在村民自治實踐中概括出來的作為村民自治的制度內容和實現方式的“四個民主”，就獲得了一般民主政治的意義，成為整個黨和國家發展民主的指導思想。2004年十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執政能力建設的決定》明確提出：“推進社會主義民主的制度化、規范化和程序化，保證人民當家作主。健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”黨關于人民民主權利內容的四個方面(也就是“四個民主”)的概括，反映了黨對人民民主的深刻把握，體現了中國特色，拓展了人民民主的實踐空間。

在村民自治實踐中創造出的“海選”已在全國許多領域得到應用，并產生國際性影響。“海選”是我國農民在村民自治中創造的一種直接選舉方式，是指村民直接提名候選人并根據提名得票多少按照差額選舉的原則確定正式候選人。這種選舉方式是吉林省梨樹縣梨樹鄉北老壕村在1986年換屆選舉時首創的，在1988年開始試行的《村民委員會組織法》從法律地位上對村委會的直接選舉方式做了肯定。現在，“海選”已不限于村委會選舉，不但農村鄉鎮一級行政干部的“海選”已有多處試點，而且在城市企業工會、城市社區居委會、黨組織領導人的產生中，“海選”也開始逐步擴展。1999年，我國在12個城市開始試點以“海選”方式產生居民委員會。2003年，湖北省咸寧市咸安區在全國率先實行鄉鎮管理體制改革，鄉鎮黨委成員候選人，經由全鎮共產黨員、非黨員干部和群眾代表“海選”推薦，全區參加海選的人數達到1.8萬人，全區12個鄉鎮108名領導成員都由“海選”產生。[注]馮國發：《政治體制改革：來自農村的啟示》，山西人民出版社2003年版，第245頁。

村民自治中“兩委”關系相協調的理論與實踐探索的積極成果，對于城市或其它自治組織與基層黨組織的之間關系的正確處理，具有重要的示范意義。在眾多的農村問題中，應當說農村黨的基層組織建設和黨組織的角色與功能問題是一個具有關鍵性和根本性的問題。[注]王妍蕾：《村莊權威與秩序——多元權威的鄉村治理》，《山東社會科學》2013年第11期。發展社會主義民主政治，建設中國特色社會主義政治文明，必須堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的辯證統一，即在黨的領導下，按照依法治國的原則，實現人民當家作主。江澤民指出：“黨的領導、人民當家作主和依法治國的統一性，是社會主義民主政治的重要優勢。發展社會主義民主政治，最根本的是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機結合和辯證統一。”[注]《江澤民論有中國特色社會主義(專題摘編)》，中央文獻出版社2002年版，第304頁。總體來看，全國各地在推進村民自治的過程中，不但重視建章立制、依法辦事，而且也重視堅持黨的領導、加強黨在農村的執政能力建設，創造出了山東省平陰縣店子鄉宋柳溝村“自治不離核心”的典型經驗等。[注]關于如何處理好村支書與村主任的關系，山東省平陰縣店子鄉宋柳溝村的支部書記王玉祿和村主任王玉川做出了很好的榜樣。二人曾因家庭矛盾13年沒有交往，王玉川當選主任后，兩人都從大局出發，主動化解了個人恩怨，把精力用在村里工作上，團結帶領廣大村民使宋柳溝成了遠近聞名的“模范村”。支部書記王玉祿在實踐中得出了“支持不把持、信任不放任、保障不設障”的工作體會；村主任王玉川也總結出了“自治不離核心、民主不離法律、工作不離群眾”的工作經驗。——平陰縣人民政府：《平陰縣村民自治事跡簡介》(內部資料)。筆者認為，他們兩人的經驗體會應該成為村“兩委”尤其是村支書和村主任開展工作處理關系的準則。但在部分農村，“兩委”關系不協調的問題異常突出，嚴重威脅到黨對農村的領導和村民自治的正常運行，威脅到農村的經濟發展和社會穩定，由此“兩委”關系問題就成了中國村級治理的關鍵問題。[注]趙守飛：《農村社區“兩委”關系沖突原因分析——基于一般合約范式》，《社會主義研究》2011年第3期。對于“兩委”關系如何處理、尤其是村級黨組織是否該領導村委會，無論在實踐中還是在學術界都曾有過長期爭論、甚至激烈交鋒。2010年再次修訂頒行的《村委會組織法》在認真總結各地實踐經驗和深入進行理論研討、充分征求各方面意見的基礎上，對第四條進行了完善：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這就把村級黨組織與村民委員會之間“領導和被領導”的關系，做出了具體而明確的規定，這是符合社會主義原則和中國國情的科學規定。城市社區居民自治、社會組織自治、以及將來有可能有的某些事業單位的職工自治，也必須毫不動搖地堅持黨的領導、建立健全基層黨組織領導下的充滿活力的基層群眾自治機制，這可以說是在自治組織與黨組織之間關系處理方面的“農村包圍城市”。

林尚立指出，基層群眾自治與基層黨建的相互促進、共同發展，應是21世紀中國民主政治建設的一個基本景觀。在基層群眾自治的發展中，一個重要的問題就是必須處理好政府、政黨與自治組織的關系。[注]林尚立：《基層群眾自治：中國民主政治建設的實踐》，《政治學研究》1999年第4期。如果無法處理黨內民主和村民自治的有機統一，不能實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，那么中國基層民主政治建設的整體就會受到影響，從而難以形成民主政治建設的合力。在農村基層民主政治建設實踐中，出現了一些具有活力與原創性的民主形式，比如“一肩挑”、“兩票制”、“雙推一選”、“直選書記”、“兩輪三票”、“兩會制”民主決策、“公推直選”鄉鎮干部，等等。這種“人民當家作主”和“黨的領導”在基層的對接實踐及合力效應，不但對我國政治體制改革的進一步推進具有示范效應，而且可能會對世界范圍內的政黨與民主關系做出重大的理論貢獻。[注]高建、佟德志：《中國式民主》，天津人民出版社2010年版，第15頁。

村民自治的發展，基層民主的推進，能夠為社會主義民主政治建設塑造合格的政治主體。任何一個國家民主制度的實施，質量的高低，無不與這個國家人民群眾民主素質的高低有著直接聯系。有什么樣民主素質的公民，就會有什么樣的民主政治制度。要加快民主政治建設進程，就必須想方設法提高人民群眾的民主法制素質。基層民主如同一所民主的“大學校”，人民群眾在這所大學校里學習和實踐民主，學會投票和選舉，學會管理基層公共事務。通過學習民主，了解到什么是民主，學會如何行使民主權利；通過參加各種民主活動，逐步學會怎樣才算是民主，不斷培養現代民主法治理念和習慣，提高當家作主的本領，從而為擴大社會主義民主、推動政治文明奠定堅實的基礎。

中國村民自治的發展歷程及發生在廣東的烏坎村事件，反映了中國民主化進程的特點，即由形式到實體，由通過形式化民主訓練民眾、培養民主習慣到民眾運用形式化民主實現民主權利，充實實體性民主的互動過程。以往的民主化進程之所以不甚理想，一個重要原因就是將民主原則等同于民主事實，不了解沒有一系列由民主規則、民主程序構成的形式化民主，實體性民主就無法體現。而在民主化進程中建立起一系列民主規則和程序，并通過運用民主規則和程序的民主實踐形式，訓練民眾，使得民眾得以運用民主方式爭取和維護自己的權益，從而不斷賦予民主以真實內容；在新一輪民主實踐中，人們會設計更為理性和精巧的規則和程序，并運用這些規則和程序進一步充實民主的實體，民主化進程因此得以不斷向前推進，[注]徐勇：《鄉村治理與中國政治》，中國社會科學出版，2003年版，第61頁。這正是村民自治最重要的價值。

總之，在不斷深化經濟體制改革的同時，積極穩妥地推進政治體制改革，一直是我國進入改革開放和現代化建設的新時期以來擺在黨和政府面前的一項重要任務，而30多年來我國在推進農村民主建設上所采取的各種決策和措施及由此帶來的實踐成果，為中國政治體制改革的進一步推進開辟了道路，提供了經驗。通過實行村民自治，中國的基層民主建設達到了一個歷史性的高度，它找到了一條農民當家作主的途徑，使中國億萬農民實現自身的民主權利正在逐步成為現實；農民群眾依法開展民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，使社會主義民主形式得到豐富，民主途徑得到拓展，民主原則得到實現。這就為政治體制改革在更多方面、更多領域的推進發揮了示范作用，這是中國農民對推進民主政治建設的一個歷史性貢獻，也是對推進政治體制改革的一大貢獻。[注]馮國發等：《政治體制改革：來自農村的啟示》，山西人民出版社2003年版，第245頁。以此為起點和突破口，中國政治體制改革必將逐步進入一個新的階段。

雖然村民自治是中國的第三次農村包圍城市，但是我國高層領導尤其是國家最高領導人并不應當像一個個的村莊那樣、甚至像西方國家那樣搞競選和全國性的直選。結合馬克思主義的民主理論，借鑒資本主義國家及前蘇聯東歐社會主義國家民主建設的經驗教訓，中國的基層單位，無論城市還是農村，都要盡可能實行直接民主，而高層要實行間接民主；只要基層民主搞好了，高層民主就有了堅實的基礎，中國特色社會主義民主政治能夠更好地發揮自身的優勢和作用。