自由和管控：極端行為的微觀治理

黃 芳 張國清

(浙江大學思想政治理論教學科研部，浙江杭州 310028；浙江大學公共管理學院，浙江杭州 310058)

2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議發表《中國共產黨十八屆三中全會公報》(以下簡稱《公報》)，并審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，為中國進一步改革提出了明確的方向和指導思想。與以往的公報相比，《公報》第一次對中國社會治理的內涵、目標、方式和制度安排作了原則性闡述：“創新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發展活力，提高社會治理水平，全面推進平安中國建設，維護國家安全，確保人民安居樂業、社會安定有序。”①《中國共產黨十八屆三中全會公報》，新華網，2013年11月12日。同樣地，同以往的決定相比，《決定》第一次把“創新社會治理體制”單獨作為一個專題來論述，對開展社會治理作了清晰部署。尤其值得關注的是，《決定》從建設國家治理體制的高度來論述中國社會治理，突出了社會治理問題在中國進一步改革和發展中占據的重要位置。

盡管如此，《公報》和《決定》有關社會治理的論述仍然是一些比較宏觀的指導意見。由于基層社會管理工作者面對的是具體微觀治理問題，假如他們照搬這些宏觀指導意見來進行協調和處理社會治理中存在的問題，那么其不確定因素仍然較多，社會治理的恰當分寸和效果恐難把握。有鑒于此，筆者試圖闡明微觀治理在維護社會穩定中的重要性，探討作為微觀治理的重要內容，管控公民過激言行對做好社會治理工作、維護社會穩定和人民團結的重要作用。

一、治理、治理術和社會治理

所謂“治理”(governance)，是指主權者依據一定的法律、準則和制度安排，對世間萬物的恰當處理。②在英語中，“governance”和“government”意思相近。參閱陸谷遜主編：《英漢大詞典》，上海譯文出版社1993年版，第750頁。該詞典對“governance”一詞的釋義是：(1)統治；管理；控制；支配。(2)統治方式；管理方式。(3)統治權；管理權。(4)被統治地位。“治理就是為了便利的目的而安排的對事情的正確處理。”③福柯：《安全、領土與人口》，錢翰、陳曉徑譯，上海人民出版社2010年版，第81頁。作為君王術或統治術，治理術在歷史上受到政治家和政治學家的高度重視。在政治實踐中，治理是治國理政的簡稱，是指主權者借助于社會、政治和法律等基本制度，調動各種社會資源和社會力量，追求社會共同利益。治理的目的是實現或創造公用產品(common goods)，其首要目標是盡可能完備地提供初級社會產品(primary social goods)①“初級社會產品”(primary social goods)是羅爾斯提出的一個重要政治哲學術語，主要包括國家和政府必須為每個社會成員提供平等的基本自由和權利，公正且共享的政治、法律、社會和經濟制度，均等的教育和就業機會，收入、財富和做人的尊嚴，最低限度的社會保障等指標。參閱 John Rawls，A Theory of Justice，Revised Edition(Cambridge，MA：Harvard University Press，1999)，p.79.。

公共事物有自己的運行規律，不是自然事物的延伸或延續，不能像自然事物那樣來判斷、改變或建造。中國政治改革在一定程度上是一種公共治理方式的變革。治理是以政府為核心的多元主體為實現公共利益而進行的管理過程。治理以善治為目標，善治是公共利益最大化的公共管理過程。

社會治理的核心問題是如何實現對公共事物的認識、掌握、建設、變革和改進，協調各方權益，促進公共利益，實現社會良序、穩定和和諧的發展。社會治理擁有不同的主體，政府、社會組織和獨立的公民或自由平等而民主的人民在其中分別扮演著角色。和平、安寧、穩定的良序社會是社會治理的目標，建設良序社會是社會治理的具體內容。

政府和社會組織是社會治理的不同主要力量。社會治理總是存在政府和社會組織滲透不到的空白地帶，對那些空白地帶，獨立的公民參與的社會治理便發揮著積極作用。社會治理的主體既包括政府，也包括非政府組織和公民。政府管理的主體主要指政府及其公共行政人員，政府只是參與了社會治理的部分工作；政府在公共利益的調節上，比如在公共福利政策和法規、教育和就業機會政策和法規、醫療保障政策和法規、養老福利等政策和法規的制訂和執行上，起著關鍵作用。

在社會治理上，政府管理總是有局限性的，總是存在其能力和影響力無法抵達的領域。那些領域仍然是重要的公共領域，屬于公共事物，涉及公共利益，實際上涉及每個公民的利益。羅爾斯用“初始社會權益”來表示人們渴望從社會中得到的各種權利和利益：“初始權益可以列為如下五項：(1)基本的權利和自由：思想自由、良知自由和其他自由。對于兩種道德能力的全面發展和充分使用，這些權利和自由是必需的本質性制度條件。(2)遷徙自由和在多樣性機會背景下的擇業自由，這些機會允許追求各種目標，也允許修正和改變它們。(3)享有公職與崗位責任的權力和特權。(4)收入和財富，它們被理解為達到眾多目標通常所需要的適于各種目的的手段(具有交換價值)，而無論這些目標是什么。(5)自尊的社會基礎，它們被理解為基本制度的組成部分，而對于公民是否能夠強烈地感受到他們自身的價值，并且是否能夠帶著自信來促成他們的目標，它們通常是極其重要的。”②John Rawls，Justice as Fairness：A Restatement(Cambridge，MA：Harvard University Press，2001)，pp.58-9.羅爾斯沒有明確地說明應當由誰來提供那些初始權益，但他明確表示，它們是每個理性人都渴望得到的社會資源。在政府管理缺位的情況下，非政府的社會組織和公民的社會治理能力，尤其是一些特殊公民(社會精英而非政治精英)的社會影響力，就被寄予了希望。發達、成熟的非政府的社會治理，產生于社會基層或社區草根，帶有強烈的地方特色，與所在地的文化傳統和風俗習慣融為一體，甚至成為其地方社會生活的重要組成部分，成為對當地社會穩定、和諧和團結起積極作用的社會力量。

社會治理同時涉及公民權利、自由市場、市民社會和有限政府，它們都屬于公共事物。公共事物的核心問題是，如何通過建設社會基本制度，提供社會初級產品，實現公共利益和公共資源合理而公正的配置和分配。在公共訴求中，由于訴求主體是多元的，他們訴求的利益也是多元的。一個主體所訴求的，可以正好是另一個主體所反對的；一個社會階級所渴望的，可以正好是另一個社會階級所厭惡的。社會治理既承認社會矛盾的長期存在，也承認社會階級差別的長期存在，承認社會團體的不同利益訴求、不同生活方式、不同信仰、不同追求的長期存在。同時，它又要為不同利益主體找到自己的利益表達機制和實現路徑，在不同利益之間找到平衡點，找到公共利益和公共事物得到尊重、確立每一方的自由、權利和利益都得到認真對待的制度。因此，社會治理涉及對公共事物的規定，對處理公共事物的社會和政治基本制度的設計，對公共利益和公共資源的配置、分配和追求，對多元價值的競爭和認可，對每個公民的個人自由、權利和利益訴求的尊重。

社會治理是法治的組織部分。社會治理繼承了傳統文化社會團結和和解的因素，是化解社會矛盾的重要途徑。它起于基層，是解決基層矛盾的社會管理辦法。自由、平等、博愛、寬容、友善、仁慈、和平、理性、合理是社會治理需要遵循的原則。社會治理不回避特殊個體或公民扮演的特殊角色，安撫社會生活遭受不幸的弱者的心靈，是社會治理的重要環節。社會治理需要基本社會制度作保障，再優秀的個人行動，不如完善的制度運作。

解決社會基本矛盾，需要一套完備的制度，它不因人而異，不因時而異，也不因地而異。在社會治理中，政府和公共部門的一項重要工作是制訂、完善和執行社會基本制度，讓有困難的人民能夠普遍享受國家和政府的積極求助政策，人民充分享受自由平等的基本權利，讓處在困境中的人們感受來自社會各界的支持和關懷。政府要積極回應基層人民群眾不斷提高的社會需求，充分提供社會基本產品，在教育、醫療、就業、養老等領域實現基本公平。

一些中國的企業家已經認識到，積極參與社會治理是企業家的社會責任。鑒于當前中國社會初級產品的構成、分布和配置同中國現代化、城市化和城鎮化進程以及新農村建設密切相關，“城鎮化，一定是被原住民的城鎮化……可以不可以先做底層設計，先考慮城鎮化最基礎的社會要解決哪些問題，把這次城鎮化當作中國社會解決公正、公平和解決人尊嚴一個好的歷史機會。”“要讓原住民和人們有尊嚴地活著。”①黃怒波：《不清算文革民族難進步》，財經網，2013年8月24日。“如果我們能夠下定決心、克服困難，到這些條件艱苦、基礎薄弱的地方去投資，同時帶去新技術、新設備、新觀念，讓當地的經濟逐步發展起來，讓更多的群眾通過自己的勞動脫貧、更有尊嚴地獲得財富，我認為這是作為企業家最大的慈善。”②李方：《解讀宗慶后慈善觀：企業家做慈善應當承擔更多社會責任》，中國經濟網，2013年7月15日。

中國人民應當“有尊嚴地活著”，“有尊嚴地獲得財富”，中國社會應當解決“公平、公正和做人尊嚴”問題，這些是中國政治家應當關心的事情，也是有社會責任的中國企業家應當關心的事情。如果在同一個城市里，只有一部分市民享受著公共醫療保健、養老服務等公共福利；如果在同一個社區里，普通民眾的子女享受不到大致均等的基礎教育機會；如果在同一個社會里，人民感覺不到公平、正義和幸福，感受不到做人的尊嚴，看不到生活的希望，得不到體面工作的機會，那么，從事公共管理的政府官員和公務員應當深刻地反省，政治學家和其他社會科學家應當深入地研究，為改變初級公共產品的提供方式尋求合理而科學的路徑。

可喜的是，中國共產黨和中國政府已充分認識到人民均等享有初級社會產品對中國社會主義社會建設和社會發展的決定性意義。根據《決定》的部署，中國人民將以更大的政治勇氣和智慧，不失時機，深化改革，攻克體制機制上的頑瘴痼疾，突破利益固化的藩籬，進一步解放和發展社會生產力，進一步激發和凝聚社會創造力。中國政府和中國人民將從微觀治理入手，堅決清理社會不安定因素，消除產生極端行為的社會根源，進一步增強社會發展活力，進一步實現社會公平正義，尋求適合中國社會主義社會發展要求的社會治理之道，探討中國社會體制改革的創新能力，調動各方面積極性，最大限度地增強社會發展活力，充分發揮人民群眾首創精神，充分釋放全社會的社會治理能量，探索出增強社會發展活力、促進社會和諧穩定的道路，完善公平正義的基本社會制度，通過社會基本制度安排，提供完備的初級社會產品，保障人民權益，讓全體人民依法平等享有權利和履行義務，建設國家治理體制，完成中國社會管理從一元統治模式到多元治理模式的轉變。

二、極端行為及其產生原因分析

極端行為是指個體以極端手段，危害人民群眾的生命財產安全，妨礙正常社會活動，妨礙正常學習、勞動和生活，制造社會恐慌的行為，多指在公共場所犯下嚴重威脅人民群眾生命和財產安全的罪惡，是嚴重犯罪行為。極端行為容易引發社會公共危機。網絡新聞或電視新聞欄目幾乎每天都能看到有關聚眾斗毆、故意傷害甚至殺人等惡性事件的報道，從無辜摔死襁褓里的嬰兒，到從高樓拋下鄰里孩子，從殘忍挖出兒童雙眼，到故意撞死稍有爭執的路人……我們的身邊似乎一再上演著傷天害理的人間慘劇。這些惡性事件的發生就是典型的極端行為。遏制極端行為，維護社會秩序，保障每一個公民的基本權利、人格尊嚴、人身安全和財產安全，是政府義不容辭的責任，社會組織也應當發揮積極的輔助作用。

極端行為不能簡單用“報復社會”的說法來解釋。根據對極端行為的事后調查，許多惡性事件的起因多是雞毛蒜皮的小事。當事一方或雙方多是一時起意，有的甚至犯事之后，也沒有感到自己有主觀上的特別惡意。然而，他們以極端行為犯下了罪惡，他們視他人生命如草芥，視犯罪如兒戲。這正是極端惡性案件的可怕之處。極端行為當然是反社會的，它們違反了法律，也違反了維系人類社會關系的和睦謙讓原則。

一些人在工作、生活、個人情感上會遇到失敗、挫折和其他困難。他們感嘆人生不濟，世事難料。他們的心中會淤積各種不滿、沮喪，甚至仇恨。一旦這些不滿、沮喪和仇恨被特殊事件所激發，就有可能爆發出來。從這個角度來看，那些有著極端行為者，可能是曾經的受挫者或失敗者，是廣義的心理不健全者。如果社會有一個有效的機制來篩選、幫助、安撫和救濟這些失意者，那么，社會將會減少極端事件發生的概率。

極端行為并非只發生在社會下層。一些國家公務人員、教師、職場經理人或其他有地位和身份的人，同樣有著令人不齒的行為。一些人因為事業的意外成功，便開始把自己視為特殊人物，容不得別人的絲毫懈怠或冒犯。他們無視法律法規，無視社會良俗。他們目無法紀，以為自己可以用手中的社會資源、權力、金錢等擺平一切。由于自己的意外成功，他們沒有尊重他人的心理準備。他們的存在，他們的言行，對別人來說就可能是一場災難。

為此，我們要從社會深層去挖掘極端行為的根源。在過去三十多年里，中國在改革開放過程中取得的成就舉世矚目。然而，中國的繁榮帶來了一系列問題。中國社會管理正面臨前所未有的挑戰。哈佛大學社會學教授丹尼爾·貝爾曾經這樣評價20世紀50年代的美國：“20世紀中葉，美國在許多方面是一個混亂的國家。令人奇怪的是，這種混亂不是產生于蕭條，而是產生于繁榮。與繁榮可以解決一切社會問題的簡單觀念相反，美國的經驗顯示，繁榮帶來了新的不安、緊張和危機。”①貝爾：《意識形態的終結——50年代政治觀念衰微之考察》，張國清譯，中國社會科學出版社2013年版，第87頁。同當年的美國相似，中國的繁榮也“帶來了新的不安、緊張和危機”。

首先，20世紀80年代以來，中國社會急劇變革和轉型，改革開放的成果沒有均等地為全體中國人民所分享。擁有(特殊)權力、資本和財富的少數階層主要地分享著甚至壟斷著中國社會發展的成果。權力、資本和財富過于集中，政治、經濟和文化等領域產生了一定的社會分裂。人們在政治地位、社會身份、文化教育和經濟收入等方面都存在著重大差距，在核心城市和偏遠鄉村之間，在東部沿海發達地區和西部落后地區之間，人們在經濟收入和財富來源、就業和教育機會、醫療、養老和社會保障等方面的實際不平等，正在成為嚴峻的社會問題和政治問題。

其次，社會存在著一股暴戾之氣，各種社會抱怨、不滿和憤恨任意地無目的地向四周蔓延，尋求自以為合理或正當的宣泄。一些人在遇到社會摩擦時，稍不如意便惡語相向，繼而拳腳相加。無論對手是什么，施暴者只求一時痛快，全然不顧后果。這一切對中國社會穩定造成了威脅，給中國社會管理帶來了挑戰。

第三，中國改革開放產生了一支龐大的行政官僚隊伍，形成了一個強大的受惠階層，他們傾向于坐享其成，維護已經擁有的一切，反對進一步的社會改革。今天，官僚制不僅普遍存在于政府行政機關，而且向所有社會組織、事業單位甚至私人企業蔓延。少數政府官員和公務人員以權謀私，錢權交易、權色交易成為常態，貪污腐敗盛行。官僚制的嚴格等級制和相對封閉性，會壓制基層的創新動力，遏制社會的變革要求。在缺乏民主監督的情形下，擁有權力的上層官僚和擁有資本的下層社會精英很容易實現共謀，完成權力和資本的交易，犧牲國家利益和社會公共利益。在政治、經濟、司法、教育等領域，在現有行政官僚體制下，不同利益集團謀求自身利益的最大化，維護現狀將給他們帶來穩定的利益。相反，社會動蕩將對其利益構成最大威脅。因此，以維護社會穩定為名，反對可能帶來社會動蕩的任何社會變革成為其正當理由。這是權力和資本代理者竭力反對社會變革的原因。

三、極端行為的微觀治理

新共和主義者菲利普·佩迪特最近提出了一種無支配的自由(freedom as non-domination)觀，主張在民主社會里，公民應當享有無支配的自由。它既是無干涉的自由(freedom as non-interference)，又是無支配的自由。這是一種遠離國家和政府權力監控的個人自由。佩迪特認為，“干涉必然有意或準有意地導致某人選擇境況的惡化：它可能減少可供選擇的方案，或者——幅度可大可小地——改變分配給這些選擇方案的預期收益，或者限定哪些選擇方案和什么樣的實際收益將產生和實現什么樣的最終結果。”②佩迪特：《共和主義：一種關于自由與政府的理論》，劉訓練譯，江蘇人民出版社2012年版，第302頁。我們認為，假如這種無支配自由沒有侵害或涉及第三方的利益，它們是可以被允許的，但是現實的情形是，無支配自由很少不涉及第三方利益，甚至侵害第三方利益。當公民為了自己的利益，同國家或政府進行討價還價或利益博弈的時候，他們必須考慮到自己的利益以外，還有其他公民的利益或公共利益。很多極端行為的發生，都與當事者只顧自己利益，只追求自身利益的最大化，而無視甚至破壞他人利益的行為相關聯。因此，針對極端行為，針對那些容易走極端的個體，就要采取必要的監控手段。我們從微觀治理角度分析政府和社會組織應對極端行為應當采取的措施。

第一，我們借鑒邊沁的圓形監獄假說和福柯有關全面監控社會的微觀治理理論，主張對社會中的潛在危險力量和個體的微觀管控是完全必要的。從社會控制犯罪的角度來看，通過有效的篩選機制，對社會特定人群進行有效控制是減少社會極端行為的可行辦法。從技術手段來看，這樣的控制是能夠實現的。由于一些嚴重的犯罪行為人行動上帶有共性，易于識別，現在的科技手段能夠做到對他們實時監控。福柯的《治理術》和德勒茲的《資本主義與分裂精神：千高原》都論述了微觀治理對維護社會秩序的重要作用。微觀治理是社會管理的重要組成部分，其主要內容是對社會特殊人群和特殊個體的重點監控，在特殊時間和地點，重點控制有可能走極端的社會人。

第二，在微觀治理方面，國家行政部門及相關公共機構有責任保證在其治理下每一位公民的人身安全和財產安全。專門的行政執法力量，要保證社會平安，人民安居樂業，最大程度上打擊違法犯罪，清除黑惡勢力。微觀治理的一項重要任務是對已經犯罪或可能危害公共安全的特殊個體的重點監控和定點清理工作。

暴力從來都是國家權力的核心組成部分，國家合法地壟斷著暴力。國家權力機構具有施暴于個體的合法性，這是行政執法和社會管理的剛性法理根據。文明的行政執法和社會管理只是行政執法和社會管理的形式，不能抹去國家意志剛性權威的實質，其重心仍然要落實到行政執法和社會管理的強制性、權威性和暴力性上。一旦行政執法和社會管理遇到阻力，體現國家意志的公共權力的暴力本性就會顯露出來。社會管理是依法治國的重要組成部分，其目標不是普羅大眾的皆大歡喜，而是對無理非法行為的糾正，對違法犯罪行為的處罰，對合法權益和公共秩序的維護。因此，每一位公民必須認識到國家意志的暴力本性。法律不是兒戲，與執法者對抗，就是明知故犯。

令人憂慮的是，無論偏遠的鄉村，還是繁華的都市，都有拿自己的生命、尊嚴、財產等個人力量與國家意志抗衡的個體。他們在做這些事情的時候，不認為自己可能在進行違法犯罪，而把自己打扮成與公共權力斗爭的“英雄”。然而，在法治社會，與國家法律意志及其實體力量相對抗的行為，都是非法或違法行為，以身試法的所謂“英雄”是可恥的。從社會管理的角度來看，我們不需要以身試法的“英雄”，相反，我們真正需要的是維護社會秩序的嚴格執法者和社會管理者，包括今天頗受爭議的城管工作者。他們不一定是我們這個時代的英雄，但他們是微觀治理的執行者，我們的確離不開他們。

第三，社會組織是社會治理的重要力量。社會組織的優勢在于，它們熟悉基層，了解基層的情況，知道哪些個體有過前科或容易走上違法犯罪的道路，它們能夠事前干預一些事件向著惡性事件發展，阻止極端化事件的發生，盡量降低極端化事件的社會危害。社會組織是維護社會穩定和社會安寧的基礎力量，由社會組織和公民組成的社會中間力量是社會穩定的主體，地方自治和地方治理的重要內容是保證地方社會秩序的穩定和安寧。

第四，微觀治理最終依賴于社會宏觀環境的改善。在分工日益精細的現代社會，人們多半生活在社區里，有著不同的家庭，具備不同的文化修養、宗教信仰和社會背景，接受不同的知識教育和專業技能訓練，從事不同的職業。凡居住于社區里的人同其他所有生活于其中的人即公民皆享有共同生活的身份資格，他們被抹去了各自特殊的社會條件，而成為一種同質的、普遍具備的在一起共同從事社區生活的身份資格。社區生活在總體上是平庸的、井然有序的。居民不得侵占其他公民的利益，不得侵占公共利益和公共領地，包括公園、草地、停車場、過道和陽光。居民的利益是均等的，一個人不得為了自己方便給其他人帶來不便。除非你是殘障人士，因為你有生活自理能力方面的障礙，你需要得到社區的特殊照顧。

第五，在人們共同生活的社區里，不允許有“特殊公民”或“特殊市民”的存在。像前段時間曝光的北京“奇經堂”堂主在人濟山莊樓頂公共空間加蓋別墅事件，是不懂得社區生活和公民責任的典型案例。根據媒體披露，這樣的事情并非孤例，在全國中心城市普遍存在。這些違規或違法者，一般都有特殊的社會身份，在當地有著一定的社會影響力，但是他們的做法都違反了國家的相關法律，是國家行政機關必須給予糾正和調節的對象。

總之，對極端行為實施微觀治理是政府的重要職責，也是非政府組織開展社會治理的重要任務。實施微觀治理，對特殊個體進行定點監控和定點清除，是社會穩定和社會發展的必要措施，是現代社會文明和正義的體現。