中國－東盟自貿區旅游服務貿易壁壘研究
——基于對CAFTA服務貿易第二批承諾表的觀察

李 馨

(昆明理工大學 法學院，云南 昆明650093)

一、中國－東盟自貿區(CAFTA)旅游服務貿易的發展及特征

2007年1月14日，中國與東盟10國在菲律賓宿務簽署了中國－東盟自由貿易區(CAFTA)《服務貿易協議》，這是我國在自貿區(CAFTA)框架下與其他國家(地區)簽署的第一個關于服務貿易的協議。中國與東盟多國互相接壤，區域內有著豐富的旅游資源。CAFTA正式啟動后，由于投資少、見效快，旅游合作開發被置于自貿區優先合作的重要領域，也是區域內最為活躍的合作領域之一。

CAFTA旅游服務貿易與金融、運輸等領域的貿易一樣，既是自貿區服務貿易的重要組成部分，也是自貿區服務貿易中發展最快的領域。旅游服務貿易是指一個國家或地區的旅游從業人員運用可控制的旅游資源，向其他國家或地區的旅游服務消費者提供旅游服務并獲得報酬的活動，既包括國際收入游，如外國旅游者的入境游;也包括國際支出游，如本國旅游者的出境游。按照WTO對服務貿易的分類規定，旅游服務貿易包括賓館與飯店、旅行社及旅游經營者提供的服務、導游服務和其他旅游服務。2012年，全球國際旅游者從2011年的9．96億增加至10．3億，有史以來首次突破10億大關，其中亞太地區增長最為迅猛，達到7%，東南亞地區增幅甚至達到9%。①International tourism to continue robust growth in 2013，世界旅游組織官網，訪問日期:2013年5月25日。2013年，自貿區國家的旅游業發展值得關注，據泰國旅游部門預測，當年的外國入境游客將增長17%，馬來西亞推出雙重獎勵計劃吸引中國旅游團，老撾旅游業的良好發展勢頭已經帶動了其國內航空業的發展。②數據來自中國－東盟自由貿易區官網，訪問日期:2013年9月1日。

中國－東盟自貿區旅游服務貿易除了具有國際旅游服務貿易的跨國性、服務的無形和不可儲存性，以及典型的境外消費性等特點之外，還兼具自貿區自身發展的特征。首先，在原有基礎上進一步推動區域內旅游服務貿易是自貿區國家間共同的愿望。2013年9月，李克強總理在第十屆中國－東盟博覽會和中國－東盟商務與投資峰會上指出，要打造自貿區升級版，中方愿意本著互利共贏、共同發展的原則，更新和擴充自貿區協定的內容與范圍，建議雙方從準入條件、人員往來等方面推動投資領域的實質性開放，提升貿易和投資自由化便利化水平。①李克強:《推動中國－東盟長期友好互利合作戰略伙伴關系邁上新臺階——在第十屆中國－東盟博覽會和中國－東盟商務與投資峰會上的致辭》，商務部官網，訪問日期:2013－09－15。與會的東盟國家領導人也表示，愿意進一步提升自貿區的經濟一體化水平。其次，自貿區本身是區域經濟一體化發展的產物，經濟一體化是對國際貿易、支付和要素流動取消限制的一個過程，要進一步發展自貿區旅游服務貿易，就要逐步實現這些要素流動的自由化和便利化。再次，與制度經濟學認為合理的制度可以降低交易成本，有利于消除私人間通過談判達成協議的障礙一樣，②羅伯特·考特、托馬斯·尤倫:《法和經濟學》，史晉川等/譯，格致出版社2010年版，第3頁。國際法學理論亦證明了完善的國際制度是國際經濟合作不斷發展的動力，也是規范其良性發展的保障。而且各種生產要素自由流動的要求往往會使兩個或更多的經濟體通過區域貿易協定的形式聯合起來。③羅伯特·J·凱伯著:《國際經濟學》，劉興坤、劉志彬、李朝氣/譯:中國人民大學出版社2011年版，第275頁。同時，通過貿易協定的具體規定來實現全面的開放。

二、自貿區(CAFTA)旅游服務貿易壁壘及其種類

(一)自貿區(CAFTA)旅游服務貿易壁壘的概念

自貿區旅游服務貿易壁壘實際上是貿易壁壘在旅游業中的反映。貿易壁壘是國家在經濟交往中，出于維護本國經濟利益和安全的考慮，通過關稅或非關稅手段設置的貿易障礙。在貨物貿易這種傳統的貿易模式下，主要以關稅和非關稅壁壘為主。服務貿易因其本身的無形性，其貿易壁壘只能是非關稅壁壘，如出口管制、技術壁壘等。雖然服務貿易壁壘均為非關稅壁壘，但其數量也十分龐大。根據WTO的統計，各類國際服務貿易壁壘已逾2000多種。按照WTO將服務貿易分為跨境支付、境外消費、商業存在和自然人移動等四種模式，服務貿易壁壘也可分為產品移動壁壘、人員移動壁壘、資本移動壁壘和商業存在壁壘等四類。

(二)自貿區(CAFTA)旅游服務貿易壁壘的種類

一般認為，旅游服務貿易壁壘種類可根據旅游業主體的不同來劃分，如針對旅游服務提供者、國際旅游者和外籍從業雇員的限制，等等。④陳憲:《國際服務貿易—原理·政策·產業》，立信會計出版社2000年5月版，第90頁。為了更直觀地探討自貿區(CAFTA)旅游服務貿易壁壘的變化情況，筆者將該壁壘的種類劃分依托于自貿區相關的服務貿易協議，協議中的具體規定可以清晰地展示自貿區內各國正在采用哪些壁壘模式來影響區域內旅游業的發展，故本文將前述種種旅游服務貿易壁壘歸納為市場準入和國民待遇兩方面的壁壘。

服務貿易協議是規范協議簽署國之間進行服務貿易往來的國際法律文件。⑤劉云亮主編:《旅游法學》，法律出版社2011年3月版，第30頁。由于自貿區國家均為WTO成員國，所以自貿區涉及旅游服務貿易的國際協定不僅有中國與東盟簽署的《中國－東盟全面經濟合作框架協議服務貿易協議》(簡稱《服務貿易協議》)，還包括WTO的服務貿易協議(GATS)，而相比之下，GATS的規定不如《服務貿易協議》那樣對自貿區各國更具有針對性，且前者的開放程度亦不如后者。根據《服務貿易協議》的規定，協議生效后各方要進行進一步的談判，因此第一批具體承諾啟動后，2011年11月18日又達成了《關于實施中國－東盟自貿區〈服務貿易協議〉第二批具體承諾的議定書》，該議定書包含了自貿區各國的第二批承諾表，并于2012年1月1日正式生效。第二批承諾表涉及了服務貿易的各個部門，以市場準入和國民待遇兩方面劃分承諾內容。當一國作出一項具體的服務承諾時，就是從法律上規定了該項服務貿易的市場準入和國民待遇水平，則該國就不得采取和維持數量限制措施、對外資比例作限制，或對法律實體形式作限制等可能限制該市場準入和國民待遇的措施，否則有可能引起國際爭端。第二批承諾表是目前為止自貿區在服務貿易領域達成的最新協議，也反映了各國使用服務貿易壁壘的最新情況。

三、自貿區(CAFTA)旅游服務貿易壁壘的變化情況

(一)貿易壁壘適用的旅游部門范圍普遍變寬

貿易壁壘適用范圍變寬體現在自貿區內不少國家新增了旅游服務貿易部門。其中，泰國、老撾的第一批和第二批承諾表中均沒有包含旅游部門，其貿易壁壘情況參照水平承諾;⑥承諾表中的承諾由兩個部分組成:水平承諾和部門承諾，水平承諾適用于該承諾表中的所有服務部門，部門承諾則只適用于本部門。如果水平承諾有但部門承諾沒有，則視為該國沒有對旅游部門作出承諾，如果水平承諾和部門承諾均有，則旅游部門的承諾除了要適用部門承諾外，還必須適用水平承諾。菲律賓、柬埔寨和印度尼西亞三國的貿易壁壘情況沒有變化;緬甸、中國新增了對旅游貿易壁壘的規定;其余國家的貿易壁壘情況均有變動。詳見下表:①第二批承諾表英文原文參見中華人民共和國商務部官網。

國家市場準入國民待遇第一批第二批第一批第二批變動結論1中國無1．飯店和餐館2．旅行社和旅游經營者無1．飯店和餐館2．旅行社和旅游經營者完全新增2緬甸無1．飯店2．旅行社和旅游經營者1．飯店2．旅行社和旅游經營者完全新增3馬來西亞1．會展中心2．主題公園飯店、旅游度假區和餐館2．旅行社和旅游經營者3．導游1．會展中心2．主題公園1．飯店、旅游度假區和餐館2．旅行社和旅游經營者3．導游有變化4新加坡旅行社和旅游經營者2．導游1．飯店2．餐館3．旅行社與旅游經營者4．導游1．旅行社和旅游經營者2．導游1．飯店2．餐館3．旅行社與旅游經營者4．導游有變化5越南飯店住宿和外賣、飲料2．旅行社和旅游經營者1．飯店和餐館2．旅行社和旅游經營者1．飯店住宿和外賣、飲料2．旅行社和旅游經營者1．飯店和餐館2．旅行社和旅游經營者有變化6文萊飯店住宿飯店住宿飯店住宿飯店住宿有變化7菲律賓1．飯店住宿2．餐館3．旅行社4．專業會議組織1．飯店住宿2．餐館3．旅行社4．專業會議組織1．飯店住宿2．餐館3．旅行社4．專業會議組織1．飯店住宿2．餐館3．旅行社4．專業會議組織一致8柬埔寨1．飯店2．餐館3．旅行社和旅游4．導游1．飯店2．餐館3．旅行社和旅游4．導游1．飯店2．餐館3．旅行社和旅游4．導游1．飯店2．餐館3．旅行社和旅游4．導游一致9印度尼西亞1．飯店2．包括全部餐館服務在內的餐飲服務3．旅游咨詢4．國際飯店經營5．旅游度假地6．旅行社和旅游經營者1．飯店2．包括全部餐館服務在內的餐飲服務3．旅游咨詢4．國際飯店經營5．旅游度假地6．旅行社和旅游經營者1．飯店2．包括全部餐館服務在內的餐飲服務3．旅游咨詢4．國際飯店經營5．旅游度假地6．旅行社和旅游經營者1．飯店2．包括全部餐館服務在內的餐飲服務3．旅游咨詢4．國際飯店經營5．旅游度假地6．旅行社和旅游經營者一致10老撾 無 無 無 無 均無11泰國 無 無 無 無 均無

需要注意的是，雖然總體上來看，壁壘適用的旅游服務部門在增加，但是并不意味著壁壘措施更加嚴格，因為承諾表規定承諾的方式可分為三種類別，分別是沒有限制(none)、不作承諾(unbound)和作出一定承諾。沒有限制，表示承諾方在該旅游服務貿易領域沒有市場準入和國民待遇方面的限制;不作承諾，表示承諾方在該旅游服務貿易領域沒有義務對其他國家進行開放，不對市場準入和國民待遇方面進行承諾;作出一定承諾，承諾方給予提供該旅游服務時的待遇不低于其具體規定。所以，新增的部門還需要考察其具體的承諾方式，不作承諾表示根本就不開放，其貿易壁壘的存在方式為禁止，沒有限制表示在該部門還暫時沒有貿易壁壘的存在，而作出承諾表示存在一定的貿易壁壘，此為限制。

(二)自貿區各國采取的壁壘措施不盡相同

在第二批承諾表中，自貿區各國作出的承諾和限制按照旅游業的跨境交付、境外消費、商業存在，以及自然人移動四種服務提供方式進行說明。旅游業因其具有強烈的地域性，而使得其跨境交付的方式不同于其他服務，故其主要表現形式為旅游資訊服務的跨境提供;境外消費就是境外旅游，一國的旅游者到另一國領土內進行旅游活動，是旅游服務貿易最常見的提供方式;商業存在是一國投資者在另一國領土內設立旅游企業，如旅行社，可以是新設企業、投資者本國企業的分支機構，或者與另一國企業合資設立;自然人移動則是指一國的旅游服務提供者到另一國去提供旅游服務，比如到另一國工作的導游、酒店管理員等。

1．自貿區貿易壁壘措施不明朗的國家。

老撾、泰國沒有旅游部門承諾，表示這兩個國家并沒有對自貿區旅游服務貿易作出任何承諾，故兩國的服務貿易壁壘措施并不明朗。作為旅游資源相對豐富的國家而言，泰國旅游業對外開放的時間較早，無論是在WTO承諾還是與其他國家簽訂的相關協議來看，其旅游業繼續保持著對外開放的姿態，沒有作出承諾也屬合理;老撾是東盟國家中較為落后的國家，雖然近年來其豐富的旅游資源逐步被開發，吸引了不少外國游客，但沒有在CAFTA框架下作出針對旅游部門的承諾。筆者認為，這與該國2012年10月剛剛加入WTO有關，在尚未作出詳細的WTO服務貿易承諾的情況下，老撾也不可能在區域內就旅游業作出更多的承諾。

2．自貿區貿易壁壘措施沒有變化的國家。

菲律賓、柬埔寨和印度尼西亞三國在第二批承諾表中旅游部門的承諾內容與第一批完全一致，體現了這三個國家的旅游服務壁壘措施沒有變化，從2007年至2012年沒有就旅游業在CAFTA范圍內作出讓步，仍然采用原先的準入及待遇。但是，縱觀柬埔寨和印尼兩國的壁壘措施，基本涵蓋了旅游業的主要部門:旅館、飯店及旅行社等，并且開放的程度較高，有為數不多的壁壘措施。比如，柬埔寨承諾在三星級以上的旅館沒有市場準入的限制，雖然不允許外資在旅行社絕對控股，但持股比例可以達到51%;印尼承諾外商可以獨資在某些地區設立旅館，外商可與印尼企業合作經營旅游資訊企業等，此外印尼還就國際飯店經營及旅游度假地方面作出了承諾。與此不同的是，菲律賓的貿易壁壘明顯較為苛刻，如外商獨資設立餐館需滿足高達250萬美元的最低投資額的要求，開設餐館分店也必須至少投資83萬美元，并且與菲律賓國民相比，外商投資設立的餐館在庫存以及向菲律賓相關部門提交通知或報告方面有諸多的義務，在商業存在方面，飯店和旅行社適用水平承諾的內容，水平承諾則作出了只有菲律賓公民占大部分股份的公司可以擁有土地的規定。

3．自貿區貿易壁壘措施有變化的國家。

文萊、越南和新加坡三國的貿易壁壘措施變化較為明顯。其中，文萊對飯店住宿服務做出了承諾，提高了飯店服務中本地資本所占比例從30%增加到39%，在增加當地資本比例的同時，減少了外國投資者的持股比例，體現出文萊對飯店服務業市場準入的小幅收縮。越南的貿易壁壘主要存在于飯店住宿、餐飲、旅行社和旅游經營者方面，將“飯店住宿和外賣、飲料”部門擴展到了“飯店和餐館”部門，包括了除外賣、飲料之外的更多餐飲服務，并且明確了飯店和餐館相關服務與旅館建造、翻新、修復或并購等方面的投資活動并行，提供的要求期限為2015年1月11日。旅行社和旅游經營者部門的壁壘沒有變化，即允許外商設立合資企業，對外方的出資比例沒有限制，意味著外商可以設立絕對控股的旅游企業，但是該企業中的導游必須是越南公民，且該企業的經營范圍也有一定的限制，只能從事境內旅游服務，或作為境內旅游一部分的入境游客的國內旅游服務。

新加坡和馬來西亞的變動相對較多。新加坡在旅行社和旅游經營者、導游服務部門基礎上新增了飯店和餐館服務部門，基本涵蓋旅游各部門的情況，并且開放程度明顯高于其他國家。馬來西亞無論是飯店、餐館還是旅行社，在商業存在方式上均沒有限制。

4．自貿區貿易壁壘措施完全發生變化的國家。

馬來西亞貿易壁壘措施存在的部門發生了根本的變化，由會展中心和主體公園的服務變成了飯店、旅游度假區和餐館，以及旅行社、導游和旅游經營者幾個部門。這些部門中對跨境交付和境外消費方式沒有限制，但在商業存在方式上，承諾只有馬來西亞個人或馬來西亞企業參與的合資企業，且外資不超過30%的企業可以經營飯店、度假區業務和旅行社，而只有外資不超過49%的合資企業可以進行四星和五星旅館的建設及入境旅游業務。

5．自貿區新增貿易壁壘措施的國家。

緬甸和中國的旅游服務部門是完全新增的，體現出兩國對于開放旅游業的決心，均包含飯店、旅行社及旅游經營者部門，其中中國的承諾還包括餐館服務。

緬甸的開放力度較大。在跨境交付和境外消費方式上均沒有限制，甚至在商業存在的市場準入方面也沒有限制，只有國民待遇中對商業存在方式不作開放。此外，緬甸還對不同簽證申請延期的規則作出了新的規定。就旅游者簽證而言，旅游者可以申請延期14天，延期申請獲得允許的時間為28天，申請延期的費用為36美元，申請者需要提交住宿證明、申請表格、護照的原件及復印件、停留申請表及近照2張。

中國在跨境交付和境外消費方式上均沒有限制，主要的限制體現在商業存在和自然人移動方面。商業存在方式中，外商可在中國建設、翻新和運營飯店及餐館，并可以開設外商獨資的分支機構，外商在中國設立旅行企業則有地域、經營范圍、注冊資本及營業額的限制:外商可以在中國政府指定的度假區和北京、上海、廣州和西安設立主要從事旅游業、全球營業額超過4千萬美元，且注冊資本不少于250萬人民幣的合資企業。外資可以占大部分股權，可以設立全外資的分支機構，設立分支機構則無地域限制。經營范圍是外國游客和中國游客的旅游和酒店住宿、為中國和外國游客提供中國境內的導游服務、在中國境內的旅游者支票兌現服務。設立合資企業和分支機構沒有限制，外商投資旅行社的注冊資本與中國旅行社的規定相同。在自然人移動方面，除了規定飯店、餐館中與中國合資企業簽訂了合同的外國的經理、專家，包括廚師和主管，可以在中國境內提供服務外，不作開放。在國民待遇方面，主要限制體現在旅行社和旅游經營者部門，除了合資或全外資企業不允許經營中國人出境和港澳臺旅游業務外，其他不作開放。

四、結論

對于經濟發展水平總體不高的中國－東盟自由貿易區(CAFTA)來說，服務貿易是新的經濟增長點，而旅游業更是充滿生機的源動力。但是，目前自貿區內各國對旅游服務貿易所采取的貿易壁壘措施在維護本國經濟利益與安全的同時，也將阻礙自貿區旅游業的發展。應當看到，自貿區內各國對于本國經濟利益與安全的考慮是必要且合理的，它是保障本國相關從業人員及行業利益的必然要求。不過，面對經濟一體化浪潮洶涌的當今世界，不能跟上這一發展趨勢是遺憾且不可逆轉的。所以，自貿區內各國應在平衡自身經濟利益的同時，充分利用自貿區這一合作平臺，通過進一步地協商，逐步消減不合理的旅游服務貿易壁壘，推動自貿區旅游業的全面健康發展。

總體來說，CAFTA第二批承諾表體現出近五年來自貿區旅游業的進一步開放成為可能，而且自貿區內大多數國家都通過擴展旅游服務部門、新增對旅游服務的承諾、放寬飯店餐館及旅行社外資商業存在的限制等承諾內容的變化，對旅游服務的市場準入及國民待遇方面作出了更多的讓步，體現出區域內各國加強旅游合作的愿望。但是，目前自貿區內許多旅游資源還尚未充分開發，龐大的旅游業市場需要更加開放的智慧來實現其價值。所以，CAFTA各國有義務進一步促進區域旅游服務貿易制度的完善。

(一)推動新一輪CAFTA服務貿易談判

推動新一輪的CAFTA談判是減少服務貿易壁壘最直接的方式，自貿區各國對此已有明確意愿。早在2012年11月，東盟秘書長素林就稱，東盟成員國將與包括中國在內的6個東亞鄰國簽署范圍更廣的自貿協定，同月，東盟國家領導人在柬埔寨金邊舉行會議時宣布將啟動相關談判。2013年9月，李克強總理在第十屆中國－東盟博覽會和中國－東盟商務與投資峰會上的致辭中建議，要通過啟動自貿區新的談判來打造自貿區升級版，深化本地區的經濟融合。然而，到目前為止尚沒有關于自貿區新一輪談判的詳細報告，而自第二批承諾表生效至今也已近兩年的時間，對于日新月異的服務貿易發展而言，盡快啟動新一輪的CAFTA服務貿易談判，以適應不斷發展的旅游合作內容勢在必行。

(二)進一步豐富CAFTA現有合作平臺

自貿區現有的旅游合作平臺主要是各類博覽會與論壇，比如中國國際旅游交易會、中國－東盟綠色旅游論壇，以及2009年開始由國家旅游局和云南省政府主辦的中國－東盟旅游合作論壇等。在中國國際旅游交易會上，國家旅游局為每個東盟國家和東盟秘書處免費提供了兩個標準展臺，并將其展位安排在集中相鄰區域，對東盟各國在展會期間舉辦的專題宣傳活動，給予積極的支持和協助。在中國－東盟旅游合作論壇上，與會代表對加強(地方)政府間合作推動旅游服務貿易發展紛紛表示支持。可見，無論是哪一個合作平臺，都體現出自貿區各國對區域內旅游資源開發、共同培育旅游市場的愿望和行動。對此筆者建議，可將上述各合作平臺進行選擇性整合，如對與東盟國家接壤的云南、廣西兩省，由國家旅游局牽頭，協調兩省共同與東盟國家搭建地方政府參與的合作平臺，改變地方政府在與東盟國家進行旅游合作時各自為政的局面，規范合作機制，豐富CAFTA的旅游合作平臺。

(三)利用次區域合作機制推動貿易壁壘的消減

大湄公河次區域(GMS)是一個完全包含在自貿區中的地理性區域，其經濟合作由亞洲開發銀行牽頭，流域內6國共同參與，目前已確定了交通、能源、通訊、旅游、環境、人力資源開發、貿易和投資、禁毒等8項合作領域。1994年成立的由6國國家旅游組織高級代表參加的“大湄公河次區域旅游工作組”作為次區域旅游合作的總體決策與協調機構，在泰國國家旅游局設立的“大湄公河次區域旅游協調機構”負責其日常工作。次區域旅游協調機構成立以來，開展了一系列頗有成效的旅游合作項目。2012年底，大湄公河次區域經濟合作第十八次部長級會議就完善工作協調機制等眾多議題進行了深入探討，取得了多項積極務實的成果。我們認為，次區域的旅游合作實踐可以直接為自貿區旅游合作進程所借鑒，其旅游協調機構是旨在促進次區域旅游合作為主要工作內容的官方機構，能夠直接便捷地促進旅游合作項目的達成，可以極大地節約合作成本。自貿區應當積極借鑒這種安排，或直接在該機構的基礎上納入其他幾個非GMS的國家，利用該機制搭建的合作平臺，進一步鼓勵CAFTA各國消減貿易壁壘，推動自貿區旅游服務貿易的發展。