國有企業改革的回顧與國際借鑒

宋政謙

(中石化勝利油田分公司勝利采油廠，山東東營 257084)

一、引言

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，國有企業總體上已經同市場經濟相融合，必須適應市場化、國際化新形勢，以規范經營決策、資產保值增值、公平參與競爭、提高企業效率、增強企業活力、承擔社會責任為重點，進一步深化國有企業改革。①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社2013年11月版，第10頁。在我國，國有企業改革關乎公平市場環境的建立，進而決定全社會資源市場化配置的最終實現。國有企業作為政府參與經濟活動的微觀主體，是劃分政府與市場邊界的關鍵連接點，因此深化國有企業改革是促進經濟市場化的關鍵。

進入21世紀以來，我國為了實現經濟轉型和跨越中等收入國家陷阱，致力于推進經濟發展的三個戰略目標：一是轉型升級，提高集成、研發創新能力和附加值，適應新的經濟形勢的發展要求；二是分解和重構生產過程，實現資源配置全球化，形成新的國家競爭力；三是市場化運作，提升國有企業運行效率，以及整個經濟的組織效率。按照這三個戰略目標的要求，新一輪的改革可以分為兩個層次，國企改革和國資改革。國企改革的目標是完善現代企業制度，參與市場化競爭、激發活力、提高效率；國資改革則注重于混合所有制、國有資本的保值增值以及國有資產的戰略掌控力、社會公益保障性等。

二、新一輪國企改革的主要特征：雙輪驅動

(一)國企改革的目的在于推進市場化，激發企業競爭活力

國有企業是市場經濟的參與主體之一，同時也是國有資產的重要載體，其改革的核心目的是推進市場化和激發企業的競爭活力。換言之，就是要進一步推動市場化、多元化、股份化。具體內容包括：完善公司治理結構，建立有效的激勵機制等。

1.完善公司治理結構。治理結構不合理是國有企業為人所詬病的普遍現象，尤其是在領導集權、運作不協調方面尤為突出。深化國有企業改革的第一步需要內伸性調整，即制定有效、合理的制衡型治理結構，扁平化的管理體系以及管理層領導的專業化治理能力，同時可以引進職業經紀人的管理方式，充分發揮國有企業的資源整合能力。

2.建立有效的激勵機制。建立有效的激勵機制是國有企業改革的重點。缺乏有效的激勵機制是國有企業的沉疴痼疾，傳統的以行政激勵為主要特征的激勵方式，已經嚴重阻礙了市場經濟條件下國有企業的發展。因此，國有企業不論是管理者還是普通員工，都需要更加合理有效的考核制度、薪酬制度，收入分配要根據員工的業績績效進行考核衡量，在保證國有企業利潤穩步增長的前提下，發揮激勵機制的積極作用，鼓勵企業超越經營目標。

(二)國資改革通過推進混合所有制，發揮國有資產的主導作用

公有制經濟是社會主義基本經濟制度的核心，其主要表現形式就是國有資產和國有資本。新一輪國資改革的方向是混合所有制，即通過資本管理來加強國有資產監管，調整國有資產的覆蓋領域以及實現國有資本的有序進退。為此，為了全面提高國有資產管理效率，以及確定合適的國有經濟布局，國有資產必須進行分類管理，只在關系國家經濟命脈的重要行業和關鍵領域實現相對控制。至于其他一般性的競爭領域，則應完全交回給市場經營。在金融、軍工、電力、石化、電信、煤炭、民航和航運等國有經濟已經形成絕對優勢的領域，也可以進行產權多元化，讓民資或者外資掌握部分股權，打破壟斷，實現國退民進(國有資本的進退)，實行混合所有制。例如，作為原計劃經濟最堅實堡壘的鐵道部就從政府的一個部門改制為一家企業。鐵路投融資體制改革方案也要求，支線鐵路、城際鐵路、資源開發性鐵路的所有權、經營權率先向社會資本開放，引導社會資本投資干線鐵路。又如，在未來的城市化進程中，基礎設施建設、城市運營和公共服務等領域也需要引入民間資本。

三、國有企業的缺陷及我國國企改革的回顧

作為一種制度安排，國有企業與國有經濟在世界各國普遍存在，并已成為各國國民經濟中的一支重要力量。國有企業不僅在各國的公共領域，如郵電、電力、煤氣、自來水等行業大量存在，在一些國家的競爭性行業，出于戰略或其他原因也存在著國有企業。但是，縱觀世界各國國有企業的實踐，各國國有企業的缺陷也同樣具有以下共性：

其一，資源配置效率低下。首先，非營利目標的存在影響國有企業資源優化配置，造成國有企業效率低下。其次，國有企業作為政府的一部分要負擔一些社會目標，同時在國有企業經營管理不善時，可以從政府那里獲得額外的資金支持。第三，有時通過國有企業來實現一些政治目標并不是最優選擇，這也造成了資源配置無法達到最優。

其二，所有者缺位代理風險增大。國有企業的所有人、出資人即國家是所有公民的代表，但是由于公民個人無法對國有企業實施直接的監管，因此如果國有企業的管理監督制度不完善，國有企業的代理人就可能追求自身利益，從而給國有企業造成代理風險即國有企業的損失由所有人、出資人承擔。另外，所有者人數眾多但權利分散，代理人盡管人數少但權利集中，如果處理不好委托代理關系，國有企業必然出現所有者缺位問題。而這種缺位會更加劇委托人與代理人在目標、動機、利益、權利、責任等方面的矛盾。

其三，良好的經理人激勵機制難以形成。我們知道，大多數國有企業是由政府直接任命管理者的，并且這種對管理者的任命可以根據需要隨時調換。管理者變動的隨意性不僅會大大降低國有企業管理模式的連續性和穩定性，而且企業也無法根據生產經營需要來選拔真正優秀的經理人。同時，沒有良好的經理人激勵機制，企業管理者的付出和回報不成比例。這種狀況不僅會銷蝕企業管理者的創造力和進取心，而且很容易因個人激勵不足而導致腐敗問題的發生。

針對國有企業的缺陷和弊病，我國自1978年就開始了對國有企業的改革，先后經歷了“放權讓利”、“兩權分離”、建立現代企業制度、現代產權制度改革等多項企業改革。1978-1992年，我國國企改革進行了初步探索，經歷了“放權讓利”和“兩權分離”兩個階段。“放權讓利”是指通過將部門經營權與收益權下放到企業來調動職工和企業經營者的工作積極性，提高企業產出，從而保證財政收入增長目的的實現。放權讓利改革形式多樣，主要有“擴大企業自主權”、“利改稅”、“租賃制”等。“兩權分離”是指以不改變原有企業關系形式為前提，把企業經營的經濟責任落實到經營者頭上，并通過加強激勵來提高企業的經濟效益，使得企業真正成為自主經營、自負盈虧的商品生產者和經營者。

1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，決定指出，建立現代企業制度(產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學)是國有企業改革的方向，并提出了法人財產權的概念，要求企業擁有法人財產權。建立現代企業制度在實施過程中，經歷了“股份制改革”、“國有企業戰略性重組”和“建立國有資產管理體制”等階段。

1995年后，國有企業改革由單個企業試點逐漸轉向對整個國有經濟的改革，“單個搞活”的思路也逐漸被“整體搞活”所取代。黨的十四屆五中全會提出了“抓大放小”的思路，但在實際操作中，因為理解片面，把“放小”當作“一賣了之”和“全面退出”，從而導致國有企業改革在很多地方走了彎路。1997年，中央要求用三年左右時間解決國有企業全面脫困的問題，加速推進了國有企業“抓大放小”、“戰略性改組”等改革。

進入21世紀，國有企業改革開始進入現代產權制度改革新階段，主要形式為股份制改革。2002年11月，國有資產管理體制在黨的十六大上提出，中央政府和省市兩級地方政府分別設立國有資產管理機構，代表國家履行出資人職責。2003年10月，十六屆三中全會提出了把政府公共管理職能和國家資產出資人職能分開的要求，督促企業實現國有資產的保值增值，防止國有資產流失，建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系。

國有企業股份制改革，旨在通過確立企業法人財產權和法人治理結構，促使企業轉變經營機制，提高經營效率。這一階段的改革為企業理順了產權關系，也為之后的國有企業戰略性改組打下了堅實的基礎。但是，股份制改革并沒有使國有企業擺脫內部人控制，也沒有解決企業經營效率低的問題。

四、國有企業改革的國際經驗

提到國有企業改革，上世紀70年代末英國撒切爾政府執行的有計劃有步驟的國有企業私有化改革最具典型意義。

英國曾是西方發達國家中國有企業最多的國家。英國的國有企業在私有化改革前，幾乎壟斷了電力、煤炭、鐵路、郵政、電信、造船、鋼鐵等行業，而高度壟斷的英國國有企業經營業績卻令人不甚滿意。上世紀70年代后期英國經濟出現了普遍性的回落。沉穩有余、活力不足是當時英國經濟的形象寫照，以國有企業為主體的改革也由此拉開序幕。彼時，英國國企改革思路為對國企實行私有化及股份制改造。隨著“鐵娘子”撒切爾夫人的上臺，以貨幣主義和供應學派為指導的新經濟政策受到扶持，而英國政府奉行多年的凱恩斯主義得到了摒棄。英國國有企業私有化改革伴隨著緊縮財政、放松政府管制、鼓勵市場競爭、積極引進外資的模式有步驟地推進。

英國國有企業改革的主要成效：第一，提高了企業的經營效率和市場的適應能力。英國的國企私有化改革，在其所涉及的約50個行業，全國約2/3的國企，經濟效益得到了普遍提高，其中英國最大的40家被改造的國有企業全部擺脫了虧損，企業盈利增幅較大。第二，促進了英國經濟的重新振作。據統計，20世紀70年代，英國制造業勞動生產率年均增長1.6%，而在1980-1988年，英國制造業勞動生產率年均增長5.2%，英國經濟的整體活力極大地增強。第三，改善了政府財政收支狀況。通過改革甩掉了一些財政包袱，減輕了維持國有企業運行的經濟負擔，通過出售國有企業，直接獲得的總收入超過600億英鎊。第四，增強了職工的積極性。企業職工收入有較大幅度增長，職工參與企業管理的意識有所增強，企業的經營管理機制也相應地得到了改善。

另外，新加坡淡馬錫模式也是國有企業改革的范例之一。新加坡淡馬錫控股公司是當今世界最著名的國有控股公司之一，它創造了“全球國有企業贏利神話”。40年的成功運作形成了一套獨特的國企管控模式，即所謂“淡馬錫模式”。這一模式為解決國有企業管理難、效率低的全球性難題提供了寶貴經驗。

1974年，新加坡政府組建淡馬錫公司，專門經營和管理原國家投入到包括新加坡開發銀行在內的36家國聯企業的資本。淡馬錫公司的經營宗旨是“以投資者與股東身份，積極參與成功企業的建設，確保股東的最佳長遠利益”。從根本上說，淡馬錫控股非常類似于一個嚴格遵循商業原則的私人公司，其兩大任務就是投資和控股。新加坡政府作為淡馬錫公司的唯一股東，指引淡馬錫以商業價值為導向。淡馬錫董事會內設兩個重要的常設委員會，負責董事會重大決策的實施：一是執行委員會，其職責是檢查所有國聯企業的重大項目投資事項，同時在財政權限內，對其投資或將其實行私有化；一是財政委員會，主要監督淡馬錫公司在股票和資本市場的投資活動。作為一個商業機構，淡馬錫所有投資都只用一個指標來衡量，那就是投資回報率。為了確保贏利，進行投資時公司及其子公司都有選擇項目的自主權。任何投資項目都要經過事先評估，若不能贏利，則不予考慮。

淡馬錫公司對國有資產的成功經營主要體現在以下三點：

1.政企分離、產權明晰。淡馬錫公司體現了國有資產所有者的職能，并做到了所有者與經營者職能的分離。政府通過派遣公務員到總公司任職以及總公司對子公司主要負責人的任免、經營業務范圍的審定、重大投資項目的審批及財務報表的審核等制度，使淡馬錫公司整個系統內各類企業的經營目標和重大經營活動始終處于政府的掌握之中。

2.通過委托淡馬錫公司的運作，政府對國有資產的管理不僅做到“抓大放小”，而且實現了增強國有經濟對國民經濟控制力的目標。政府通過監管淡馬錫公司的領導班子、制訂考核經濟指標、審批子公司的經營方向等手段和措施，實現了國有資產的保值和增值。

3.強調在平等條件下公平競爭。在淡馬錫系統內部，總公司對待子公司與對待國內其它私人企業一樣，鼓勵他們在市場上參與平等競爭。在資金、信貸和稅收方面，總公司對所屬國聯企業不提供任何形式的優惠或保證。對于新成立的子公司，總公司根據項目評審結果，可能提供股東貸款，但這種貸款的利率同樣按當時資本市場的利率結算。

在淡馬錫公司的培育下，新加坡涌現出一批國際水平的大型企業，如新加坡航空公司、新加坡電訊、勝寶旺造船廠等。它們的突出業績，不但得到國內各界人士的贊譽，而且在國際市場上也嶄露頭角，從而使政府賦予其“培育世界級公司”的歷史使命正在逐步實現。

五、借鑒國際經驗全面深化國企改革

(一)進一步解放思想，積極推進混合所有制發展

既往國企改革所取得的成就，靠的是解放思想。全面深化國企改革，還要靠解放思想。黨的十八大以來，全面深化國企改革正由醞釀到實施，顯示出國企改革正在悄然提速，從而帶動市場信心的提升。新一輪國企改革的亮點是鼓勵混合所有制，即政府讓渡更多經營權，通過國家控股、公司化運作、集團化管理模式等來換取經營效率的提高。通過混合所有制，變絕對控股為相對控股，這樣國有資產管理就變為以管資本為主，這樣才能夠發揮混合所有制的作用，實現激勵相容。

(二)樹立“多元化是企業的主要存在形態”理念，推進國企產權多元化改革

國有企業改革現在最重要的是產權多元化、混合所有制，真正讓企業成為市場競爭的主體，真正讓股東會、董事會、監事會發揮作用。股份制、多元化應該成為企業的主要存在形態，國有企業中除少數涉及國家安全必須由國家獨資控股以外，其他的均應積極推進產權主體多元化，建立多元化基礎上的現代企業制度。

(三)分類打造類似于淡馬錫的綜合控股平臺，建立國資監管新體制

我國應設立類似綜合控股平臺，強化其資本運營功能，需要注意的是，要充分利用存量上市公司資源，以加快國有資產證券化率進程，通過綜合控股平臺來充分利用已有的上市公司資源，統籌考慮優質國有資產的資本化運作問題。具體做法包括將分散在各集團公司中的同業、同質資產通過定向增發的方式，以參股、控股的形式集中注入到現有上市公司，快速提高國有資產的證券化率。

(四)強化董事會的股東代表職能，做大、做實、做強董事會

新形勢下的國企改革要在理順“委托-代理”關系的基礎上，以董事會為核心，進一步構建協調運轉、有效制衡的公司法人治理結構。董事會要在國有企業公司治理中起核心作用，并保持董事會的獨立性。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“建立職業經理人制度，更好發揮企業家作用”。此外，董事尤其是外部董事的選擇決定了董事會的獨立性，但目前有很多地方仍然沒有賦予國資監管機構選擇董事的自主權，尤其是外部董事成為了“退休領導俱樂部”和榮譽勛章。因此，董事的職業化、市場化、專業化需要進一步提升。

(五)探索股權激勵等與長遠績效掛鉤的彈性薪酬制度

在改革升級的政策背景下，國企在短期薪酬激勵之外實施長效激勵約束計劃將有很大空間，最有效的“金手銬”之一當數股權激勵。有分析結果表明，公司經營績效與高管持股比例之間呈二次方曲線關系，當高管人員持股比例不低于27.93%時，公司經營績效與高管人員持股比例正相關。股權激勵可以按照分享權益由低到高，分為分紅權、增值權、虛擬股票、股份期權、限制性股票、業績股票、MBO等。這些激勵工具可以在考慮企業性質、競爭程度、所處行業、發展階段等因素的基礎上，針對不同人員進行個性化的組合設計。