論美國國際貿易法院的行政性

石 巖 李衛華

(山東財經大學法學院，山東濟南 250014；華東政法大學 科學研究院，上海 201620)

在美國，《貿易救濟法》規定了貿易救濟的內容。《貿易救濟法》包括三類國內法，分別對不同的特殊情況下所施予的不同限制作出了規定。其中，“保障措施”是指“在產品大量進口將會給國內產業造成損害或者嚴重威脅國內產業的情況下，臨時對進口產品加以限制。”①Chang，Winston W.2008.Antidumping，Countervailing，and Safeguard Measures，GITAM Review of International Business 1，July 2008：1-34.“反傾銷稅”是指“由于私營企業的不公平定價對進口國的競爭行業造成損害或存在造成實質性損害的威脅，為對其進行抵銷而征收的一種普通關稅”。②Sykes，Alan O，2005.Trade Remedy Laws，John M.Olin Law ＆ Economics Working Paper：240.“反補貼稅”是指“由于某些政府給予本國出口商補貼，以致對進口國競爭行業造成損害或存在造成實質性損害的威脅，為對其進行抵銷而征收的特殊關稅。”③Ibid.美國貿易救濟體系主要由美國國際貿易局(ITA)、美國國際貿易委員會(ITC)和美國國際貿易法院(USCIT)組成。在這三者中，作為商務部組成部門的國際貿易局，其在貿易救濟程序中所起之顯見作用，正如美國商務部所聲稱的，其使命是促成美國商業在國內不斷創新，在國外更具競爭力。關于美國國際貿易委員會及其地位，已有“美國國際貿易委員會決定行業政策效能”④Kathleen Rehbein，Determining an Industry’s Political Effectiveness with the U.S.International Trade Commission，1994.、“國際貿易委員會和保護主義政策”⑤Wendy L.Hansen，The International Trade Commission and the Politics of Protectionism，1990.等相關研究，而有關美國國際貿易法院及其地位的研究則尚屬鮮見。本文將從美國國際貿易法院的機構性質及其與美國國際貿易委員會的關系為視角對其地位進行分析，并最終得出了“其應服從于行政部門”的結論。

一、美國貿易救濟的程序

在上述三種貿易救濟途徑中，保障措施的適用程序有別于反傾銷稅和反補貼稅，保障措施會涉及美國總統、貿易代表、貿易委員會和國際貿易法院；而反傾銷稅和反補貼稅的適用程序則幾乎相同，均涉及貿易委員會、國家貿易局和國際貿易法院，其中反傾銷措施的適用最為頻繁⑥根據美國國際貿易委員會2009年年度評論(United States International Trade Commission Year 2009 in Review，2009)，2009財務年度有36項有關第七條款的請愿被提交至委員會。其中21項是關于傾銷的指控，15項關于補貼的指控。。以反傾銷為例，美國具有完整且嚴密的貿易救濟程序。

(一)提出申請

為了從行政機構得到救濟，利害關系人均應向國際貿易局和貿易委員會提交請求書。國際貿易局應該在收到請求書的20日內，決定是否接受這項請求。貿易委員會則應在收到申請的7日內做出此項決定。不同的是，國際貿易局可以在利害關系人沒有申請的前提下主動啟動反傾銷調查，同時應向貿易委員會送交相關文件。

如果決定接受請求，國際貿易局需確定所涉產品是否在美國市場以低于正常價值的價格出售；國際貿易委員會則需確定造成實質性損害的是補貼商品還是傾銷商品。通過對美國類似生產商所遭受進口商品的影響進行分析可以得出上述結論。在此程序中，如果國際貿易局拒絕啟動，貿易委員會就必須停止進一步的調查。

(二)決定啟動

如果國際貿易局沒有拒絕啟動，貿易委員會可以繼續進行調查并在收到請求書45日內做出初步裁定。如果貿易委員會的初步裁定是否定的，則國際貿易局應該終止調查。如果貿易委員會裁定是肯定的，則國際貿易局的調查應繼續進行并應在收到請求書的180日內做出初步裁定。在這一階段中也存在例外情形：即即使國際貿易局的初步裁定是否定的，其亦將繼續進行調查。然而，初步裁定為肯定的情況下，則將采取臨時性反傾銷措施。

(三)最終裁定

無論國際貿易局的初步裁定是肯定還是否定，其最終裁定都應在75日內送達。國際貿易委員會的最終裁定應在國際貿易局做出肯定的初步裁定后的135日內或者在國際貿易局做出肯定的最終裁定后的45日內做出。另外，如果國際貿易局的初步裁定是否定的，而最終裁定是肯定的，那么國際貿易委員會的最終裁定應在肯定的最終裁定做出后的75日內做出。反傾銷命令將在國際貿易局和國際貿易委員會的最終裁定均為肯定的情況下發出。

(四)行政復查

反傾銷和反補貼稅的相關條款規定了幾類行政復查，如對所作命令和中止協議的審查、新發貨商審查、加快反傾銷審查、情事變更審查和日落審查等。

(五)司法審查

在有關裁定(國際貿易局或國際貿易委員會所做的所有種類的裁定，例如初步裁定、最終裁定)作出后的30日內，任何利害關系人且為反傾銷調查程序中的當事人，都可向國際貿易法院提出申訴，并在其后的30日內提交申訴理由，而且，在滿足法院對其內容、形式、方式及風格要求的基礎上，可以對裁定所涉及的事實證據或法律結論提出質疑。如果對美國國際貿易法院的裁定存有異議，利害關系人可以向美國上訴法院和美國最高法院提起上訴。

二、美國國際貿易法院的官僚本質

美國國會創建美國國際貿易法院的目的是審查和監督行政，但從其歷史演變和構成特征的角度上看與一般法院相去甚遠，特別是其突出的官僚本質。

(一)美國國際貿易法院的歷史演變

美國國際貿易法院的成立旨在給國際貿易團體、消費者團體、工會組織及其它相關公民提供對進口事務中的行政行為進行司法審查的救濟平臺。為此，美國做了百年努力。

1.第一階段：評估人員董事會

國際貿易一直以來都是美國經濟的重要組成部分。在1789年5月美國國會第一次會議上，關稅和貿易被認為是經濟的基礎。而國會的先行之舉之一就是通過關稅法案。隨后，與英國法院一樣，美國法院很快介入政府和公民之間的關稅糾紛。早期訴訟通常是公民以向州法院訴訟的形式來對抗進口關稅征收人的超額征稅。這說明，司法審查權被賦予享有普通管轄權的聯邦法院。①Unah，Isaac.1998.The courts of International Trade：Judicial Specialization，Expertise，and Bureaucratic Policy-Making.Ann Arbor：The U-niversity of Michigan Press，16-17.

1890年海關管理法案確立了評估人員董事會。這一法案是第一個直接影響當時海關關稅征收的重大立法，也是美國貿易法院獲得歷史性發展的關鍵舉措。評估人員董事會由9人組成，是一個半司法性質的行政機構；董事會最主要的功能是“審查和判決”涉及美國海關總署關于抗議進口商品征收關稅決議的案件。①Ibid.董事會在財政部部長指導下運行；評估人員由總統提名、參議院批準產生，并可因故被總統取消資格；由董事會決議引起的上訴由美國巡回上訴法庭審理；1908年，評估人員被授予制定證據規則和程序規則的權限，獲得了與美國巡回法庭相同的強迫作證和懲罰蔑視的權力，并被免除了履行財政部長指定行政職責的責任。由于上訴過多，美國國會于1909年建立了海關上訴法庭來審理所有因對評估人員董事會決議不服而提起的上訴。

2.第二階段：美國海關法庭

1926年海關管理法案②44 Stat.669.將董事會的名稱改為美國海關法庭，并一直保留至1980年。根據該法案規定，評估人員為法庭的首席法官。根據1930年海關法案③19 U.S.C.1202-1527，46 Stat.741.，對海關法庭的行政支持由財政部變為司法部。然而，這個改變僅僅是名義上的，法庭管轄權和權力實際上都沒有改變，且法庭繼續承擔評估人員董事會的職能。1956年，美國國會宣布根據憲法第三條建立海關法庭，但法庭管轄權、權力和審判程序仍遵循其法定先例。1970年海關法院法案④Public Law.No.91-271；§110，84 Stat.274.對程序改革作出了規定，1980年海關法院法案⑤Public Law.No.96-417，94 Stat.1727.則對其他大量問題的改革作出了規定。

3.第三階段：美國國際貿易法院

1980年海關法院法案⑥Public Law.96-417.創立了美國國際貿易法院，對國際貿易立法產生了重大影響。海關法院的9個法官轉入新法院任職。新法院的名稱表明了其司法功能及其在處理與貿易有關的案件時管轄權的擴大；1980年海關法院法案宣稱新法院根據憲法第三條建立，從而重申了法官在品行良好前提下可任職終身且免遭降薪；這項法案授權9位法官擔任法院的法官并要求系屬同一黨派者不得超過五人。

(二)美國國際貿易法院的構成特征

1.美國國際貿易法院的管轄權

“美國國際貿易法院的地域管轄權囊括美國全部領土。法院也被授予在外國舉行聽證會的權限。1980年海關法院法案使得法院的標的管轄在很大程度上得到擴展。根據這項法案，法院另外被賦予一項專屬管轄權，即對根據任何有關國際貿易的法律提起的對抗美國、其官員或其機構的民事訴訟作出判決。此外，對于美國根據進口貿易相關法律提起的特定民事訴訟，以及與法院未審結案件相關的反訴、交叉訴訟和第三方訴訟，享有專屬的標的管轄權。”⑦參見美國國際貿易法院網站：http：//www.usitc.gov/.最后訪問日期：2013年8月10日。

2.美國國際貿易法院的構成

1980年海關法院法案規定，“總統應該在征詢參議院意見并取得參議院的同意后任命9位法官，該9位法官組成一個記錄法庭即美國國際貿易法院。其中不得有超過5位法官來自同一政黨。本法院根據美國憲法第三條成立。總統應該指定美國國際貿易法院中的年齡不滿70歲的一名法官擔任首席大法官。任期直至其滿70歲且總統已任命另外一名法官繼任”。⑧Public Law.96-417.

3.美國國際貿易法院的特征

在上述法院管轄權和法院構成的基礎上，美國國際貿易法院還在任命標準、專業化和判決模式上具有鮮明特征。

(1)任命標準

從戈德曼的文章中可以看出，聯邦法官的任命標準，因總統而異。⑨Goldman，Sheldon.1991.“The Bush Imprint on the Judiciary：Carrying on a Tradition.”In Judicial Political：Readings from Judicature，ed.Elliot E.Slotnick.104-112.Chicago：American Judicature Society.霍華德認為，是“政治參與、職業能力、個人志向加上常說的少許運氣”①Howard，J.Woodward，Jr.1981.Courts of Appeals and the Federal Judicial System.Princeton：Princeton University Press，90-95.在挑選法官時起著重要作用。美國國際貿易法院法官的任命標準有著政治贊助、職業能力和黨派傾向性幾個方面的考量。

“贊助是指黨派政治家利用分配公共就業或給予特別恩惠的方法換取選舉支持。”②Weingrod，Alex.1968.Patrons，patronage，and political parties.Comparative Studies in Society and History 10：377-400.Unah收集了19名美國國際貿易法院法官的背景特征和任職資格，發現他們幾乎都是行政管理人員，或者與行政機構有著密切的關系。③Unah，Isaac.1998.The courts of International Trade：Judicial Specialization，Expertise，and Bureaucratic Policy-Making.Ann Arbor：The U-niversity of Michigan Press，16-17.從同一調查中，Unah得出結論：“自1980年以來，大多數法官在進入法院之前基本沒有關于國際貿易的理論或訴訟實踐的顯著經驗”，④Ibid.而且在“委任之前的法律專業領域”一項中，被調查的19名法官中有11名“不為人知”。因此，Unah的結論是不恰當的。實際上，通過調查美國國際貿易法院現任法官的背景資料，可以得出相反的結論，幾乎所有這些法官都有一些國際法或商法的知識背景。

在黨派傾向性方面，Unah引用了Carp和Stidham的報告并作出推斷：總統壓倒性地任命自己的黨羽為聯邦法院法官。雖然沒有直接數據表明美國國際貿易法院的黨派傾向性，并且1980年海關法院法案⑤Public Law.96-417.Sec101.對黨派傾向性作出限制：“來自同一黨派的法官不應超過5個”，但對黨派傾向性的限制并不會動搖美國國際貿易法院的決策必須遵從行政機構這一立場，因為來自不同黨派并不意味著受委任者與總統觀點相左，有些受委任者雖非正式屬于總統所屬黨派，但實際上卻與總統的政治觀點相同。

(2)專業化

國際貿易法院具有的使命是，“為受到司法程序影響的人提供有成本效益的、謙恭的和及時的服務；對海關法和國際貿易法進行獨立的、始終一致的、公平的和沒有偏見的解釋與適用；促成海關和國際貿易法律與慣例以及司法行政的改進。”⑥參見美國國際貿易法院網站：http：//www.usitc.gov/.最后訪問日期：2013年8月10日。美國國際貿易法院的功能可以歸納為提供職業性或專業性的訴訟程序、解釋海關法律以及檢查或糾正行政行為。

然而，中立化的政策目標幾乎是不可能實現的。因為“在政策范圍和法律方面，法官的視野較為狹窄，因而他們在職務上與同樣擁有專業知識和狹窄的政策重點的官僚們并無不同。”⑦Unah，Isaac.1998.The courts of International Trade：Judicial Specialization，Expertise，and Bureaucratic Policy-Making.Ann Arbor：The U-niversity of Michigan Press，16-17.Unah認為：“不論法律判決是否有利于特定當事人，如果爭議方認為判決是由對政策領域具有相當程度了解的法官公正地做出，那么判決的合法性就會得到承認并被賦予高度的可信賴性。”⑧Ibid.因此，美國國際貿易法院的專業化使司法當局和行政機構的區別變得不那么明顯了。

(3)判決模式

根據既有調查可知，法官推理過程的模式主要有理性主義模式、批評性模式、基于一致的推理模式等三種。⑨Simon FN，Dan.2004.A Third View of the Black Box：Cognitive Coherence in Legal Decision Making.University of Chicago Law Review71：2-66.法官的審判行為有法定模式、法外模式和理論上的友好模式。

論及法官推理過程的模式，理性主義模式是指法律判決可由規定形式的邏輯推理自然得出，即排除、歸納和類比。排除指從主要的和次要的前提走向結論的過程；歸納是從經驗觀察中總結出一般化規則的過程；類比是根據已經確定的案件處理目標案件的過程；事實判定是從證據出發，通過推斷得出結論的過程。批評性模式是指作出復雜的判決是一個細致入微的認知過程，而非一方是前提和事實，另一方是結論的雙向過程。最終，法官所做的判決應當是一個看起來理性的選擇，而在這個選擇過程中，其一選項相對于其他選項具有壓倒性的優勢；基于一致的推理模式是指通過將在認知上復雜且困難的判決任務進行簡單化重建，形成強有力的自信的判決。換句話說，這個理論的中心原則是，判決是認知機制的產物，這個認知機制是雙向的，即規定的方向推理和反方向的推理。在判決的過程中，對應考慮事項的心理認知經過逐漸的變化，最終與某種判決意見達成一致。當決策者認為所選擇的判決意見得到有力的證據支持而支持相反的判決的事項比較弱的時候，這項判決任務的心理模式即被認為是一致的。很顯然，作出司法判決的推理過程不僅僅采用技術性推理(理性主義模式和批判主義模式)，而且是一個提供各種材料(法律、法規、政策以及道德規范等)來說服法官自己的過程。在這個推理過程中，司法判決的做出不可避免地受到影響。

論及法官審判行為，法定模式是指法官依賴立法的歷史傳統、法律先例和最初憲法制定者的目的來作出判決。在Segal and Spaeth的文章里，他們列出表面的含義、制定者的意圖、判例、平衡社會利益的需要來作為衡量司法模式的四個變量。①Segal，Jeffrey A and Harold J.Spaeth.1993.The Supreme Court and the Attitudinal Model.New York：Cambridge University Press，32-64.法外模式是指在案件事實之外，法官也應該考慮政治、思想和環境因素，有時候后者比法律方面的考慮更重要。法外模式認為“法官對他們的政策取向更感興趣。②Unah，Isaac.1998.The courts of International Trade：Judicial Specialization，Expertise，and Bureaucratic Policy-Making.Ann Arbor：The U-niversity of Michigan Press，16-17.友好模式實際上和法外模式相似，將構成司法判決基礎的法律、政治、經濟和背景等因素考慮在內。③Ibid.

然而，正如前述，作為一個特別法院，美國國際貿易法院不能以政策中立自居。1930年關稅法案、貿易公平計劃、貿易擴張計劃和1974年貿易法案被用來保護美國的經濟和貿易。正如1974年貿易法案聲明的，目的是通過互利的貿易協定“來促進美國的經濟的增長和實現全部就業；在保證美國商業實質同等的競爭機會的基礎上來協調、減少和消除貿易壁壘；提供適當的程序，以維護美國的工業和勞動力免受進口競爭造成的不公平和損害，并協助行業、企業、工人和社區適應國際貿易流量的變化；在非市場經濟領域為美國商業提供開拓市場的機會；為欠發達國家提供公平及合理的進入美國市場的機會”。④Pub.L.93-618，88 Stat.1978，19 U.S.C.ch.12.美國國際貿易法院作為一個司法機構，在作出司法判決時應該考慮上述各項。

不可避免地，司法判決會受到黨派和背景的影響。納格爾發現，“相對于共和黨，同一法院中民主黨的法官在刑事案件的判決中更為傾向于被告方。”⑤Nagel，Stuart S.1962.Testing Relations between Judicial Characteristics and Judicial Decision-Making，The Western Political Quarterly 15：425-437.1973年，納格爾通過調查得出結論，“司法背景和政治派別在商業糾紛案件中起著重要的作用。”⑥Nagel，Stuart S.1973.Multiple Correlation of Judicial Backgrounds and Decisions.Inter-university Consortium for Political and Social Research：25-57.

三、美國國際貿易法院的司法審查功能

創立美國國際貿易法院意在行使其司法審查之功能。然而，法院是否能在審查和影響國際貿易局和國際貿易委員會的裁定上起到重要作用呢?

(一)司法審查是否使裁定更專業

司法審查是否對國際貿易局和國際貿易委員存在實質影響?由于數據有限，無法進行全面深入的分析，但Wohlfarth在其論文中認為：“機構趨于避免代價高昂的訴訟和法院對其作出的不利評價。因此，機構所作出的執法決定在一定程度上應基于其對相關法院如何審查其案件的預期。”⑦Wohlfarth，Patrick C.2005.How the Prospect of Judicial Review Shapes Bureaucratic Decision Making.PhD diss.，University of North Carolina.雖然這一理論是否普適于專門法院存在疑問，但美國國家貿易法院最為重要的功能在于使國際貿易委員會裁定程序更加嚴謹并促動了相關立法出臺(司法審查的副產品)，但司法審查與國際貿易局和國際貿易委員會裁定的專業化并無必然聯系。

(二)是否對裁定進行大量修正及其標準

通過審查7年內國際貿易委員會所做的168個反傾銷的案件，Ondeck和勞倫斯發現，國際貿易法院支持國際貿易委員會裁定的比率與其支持商業裁定的比率在數據上有所不同：支持國際貿易委員會裁定的比率是60.6%，支持商業裁定的比率為53.8%。⑧Ondeck，Thomas p and Michael Lawrence.1993.To International Trade Commission and International Trade Administration Antidumping Determinations：an Empirical Look.Law ＆ Policy in International Business 25：56-75.Humphries and Songer認為，法院似乎達到了對其通過實行法治對最嚴重的濫用自由裁量權的現象予以制約的預期。①Humphries，Martha Anne and Donald R.Songer.1999.Law and Politics in Judicial Oversight of Federal Administrative Agencies.Law and Politics in Judicial Oversight of Federal Administrative Agencies，61：207-220.

關于審查標準和法院與行政機構的關系，從美國國際貿易法院數據庫中選取案例分析時，發現原告的議案多數遭到否決。從隨機挑選的下述4個案例中，我們可以看出，國際貿易法院幾乎只有在“與大量記錄在案的證據相左，或與法律不相符合”的前提下才適用救濟措施，而這一前提往往意味著存在事實和程序上的明顯錯誤。

案例1：在原告卡朋特技術公司和Valbruna的斯萊特不銹鋼公司挑戰美國商務部對印度進口的不銹鋼棒材②74 Fed.Reg.47，198.所做決定中，原告提出三條論據：(1)美國商務部在最終結果里非正當地拒絕采納雙括號內的專有商業信息；(2)美國商務部在審查期間本應發現外國生產商Venus Wire Industries Pvt.Ltd.和國內購買方AMS Specialty Steel有依附關系；(3)機構本應該對Venus Wire Industries Pvt.Ltd.適用不利的事實。法院拒絕了原告請求，原因在于根據28 U.S.C.§1581(c).，聯邦法院對此擁有管轄權。根據19 U.S.C.§1516a(b)(1)(B)(i).，只有當商務部的裁定“與大量記錄在案的證據相左，或與法律不相符合”的時候，法院才可對商務部決定加以干預。

案例2：在渡邊集團訴美國和美國學校紙張供應商協會案中，渡邊集團提出請求，對美國商務部在有關對中國進口學生用格紙進行反傾銷稅命令定期審查中所做的最終決定提出了質疑。法院確認了商務部的最終決定，且對渡邊集團請求由法院根據28 U.S.C.§1581(c).的規定享有管轄權而對機構記錄做出裁判的請求。根據19 U.S.C.§1516a(b)(1)(B)(i).，除非商務部傾銷審查的最終決定“與大量記錄在案的證據相左，或與法律不相符合”，否則應得到法院的支持。

案例3：在American Signature，Inc.，訴美國案中，該案涉及一項部長級錯誤，這一錯誤在對中國進口的木質臥室家具進行行政審查時未被發現。美國商務部在其SAS③SAS是Statistical Analysis System的簡稱，是指由美國North Carolina州立大學1966年開發的統計分析軟件。差額計算程序中犯下的這個錯誤，導致其對某些出口商的被調查商品的評估率低于SAS程序正確的情況。由此產生了嚴重的后果，即對這些出口商的反傾銷稅征收不足。法院確認了原告的請求。

案例4：在SKF USA INC.，SKF FRANCE S.A.，SKF AEROSPACE FRANCE S.A.S.，SKFINDUSTRIE S.p.A.，SOMECAT S.p.A.，SKF GmbH，and SKF(U.K.)LIMITED訴美國案和The Timken Company訴美國案中，該案參考美國商務部的一項關于政策適用的決定，即商務部將在其行政復議最終結果公布后15日內，向美國海關和邊境保護局發出稅評和清算指令。法院根據28 U.S.C.§1581(i)的規定，對原告質疑商務部適用上述15日政策的決定主張享有標的管轄權，認為SKF有權質疑商務部在先前審查中適用的15日期限政策，盡管原告已經獲得了清算禁令。

四、結論及其啟示

通過上述分析我們可以得出這樣的結論：美國國際貿易委員會服從行政機構；法院的決策在很大程度上受到其官僚主義本質的影響；法院在很大程度上尊重行政機構的自由裁量權，并且在沒有事實或程序錯誤的前提下不會對機構的裁定加以干預，其行政性尤為明顯。國際貿易法院及其糾紛解決機制上之所以堅持行政性，原因在于國際貿易糾紛與一般的國內糾紛不同，在國與國之間的貿易關系中國家角色更為突出且糾紛在性質上又往往是經濟性的。基于國際貿易糾紛內在規定性的相似性，上述研究雖是針對外國法上的一項具體研究，但也暗含著在國際貿易生態化和全球經濟協調發展背景中④劉沖：《國際貿易生態化與全球經濟協調發展研究》，《山東社會科學》2012年第12期。，作為世界第二大經濟體的中國在國際貿易以及糾紛解決的政策與法律的定位。在我國國際貿易糾紛解決法律機制建設中，基于本國保護與發展的需要，堅持行政性的思路無疑是本文最大的啟示。