中國政治民主發展的路徑選擇

馬敬仁 鄭維東

(深圳大學管理學院公共管理系，廣東深圳 518061)

改革開放30多年來，我國取得了舉世矚目的偉大成就，探索出了一條適應中國國情、富有中國特色的經濟現代化道路。政治、文化、社會、管理領域的現代化將成為今后十年乃至幾十年的艱巨任務，中國的政治民主化將是這個時期的主旋律，用以帶動和推動政治、文化、社會和管理現代化目標的順利實現。

一、改革開放三十多年來中國政治發展的基本線索

當代中國政治與社會發展的基本脈絡是經濟現代化驅動城市化進而推動文化、教育、科技乃至社會各領域的現代化進程。歷史經驗表明，這種經濟優先發展的利弊互見：一邊是中國經濟的巨大成長，一邊是環境惡化、貧富懸殊、社會矛盾和沖突累加。

第一個十年(大約)主要是啟動“現代化”。“現代化是最大的政治”(鄧小平語)，而中國的現代化建設必須以經濟建設為中心，從計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的轉換是中國現代化發展的必由之路。經濟上的民主開放、政治上的集中統一、文化上的多元發展、社會領域的發家致富成為這個時期的突出特征，一個由經濟特區、沿海發達城市和農村聯產承包帶動發展起來的有中國特色的經濟現代化道路初見端倪。

第二個十年(大約)政治發展的主要任務是政治穩定和法制建設。實踐證明，社會主義市場經濟和其他市場經濟一樣也是法治經濟，沒有穩定的政治、經濟和社會環境，沒有健全的法律和制度，社會主義現代化的艱巨任務就無法實現。在這十年中，中國發達地區堅持在穩定中求發展，以鄧小平“南方談話”等精神為指引，大膽創新、大膽實驗，在經濟制度、行政審批、宏觀調控、職能轉變、市場監管等方面進行了一系列的積極探索，特別是在經濟特區初步建立起了社會主義市場經濟體制的基本框架，開始了計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的系統化轉換，為我國堅定選擇社會主義市場經濟的改革方向“殺出一條血路”。

第三個十年(大約)中國政治與社會發展的焦點是社會公平問題，同時積極探索在全球化背景下和科學發展觀視閾中現代化(也可以稱之為“中國的后現代化”)建設的新路子、新模式。黨和國家及時并有計劃地突出了“五位一體”(經濟、政治、文化、社會和生態環境)的發展思路，強調科學發展、協調發展和整體發展，同時適應國際化的需要，全面推動經濟增長方式、社會管理體制和政府管理模式的系統轉型，將競爭機制引入公共領域，加快了公用事業、公共事業、環境保護和社會服務等方面的建設，并著力縮小城鄉、地域、收入等方面的差別，把社會公平和共享現代化的成果真正提上發展日程。

未來的中國科學發展的基本目標是：經濟上需要在宏觀調控和和市場配置資源之間尋找一個切合實際的接合點，逐步形成基于發達市場經濟的有中國特色的混合經濟模式；政治上需要及時推進階級政治到人民民主政治的歷史性轉變，其中從人治到法治、集權到分權、管制到服務、經驗到科學的轉變是關鍵；文化上需要大力推進傳統文化到現代文化的轉型，在意識形態創新基礎上，汲取人類文明精華，構筑多元化文化系統平臺，實現價值再造、信仰體系重建和東方文明的真正崛起；社會發展的基本目標是現代化的小康社會、和諧社會，其中關鍵是實現農業社會、工業社會到信息社會的歷史性轉變，鄉村社會與城市社會的重構及過渡。我們期待的未來的國家愿景是建設一個法治、民主、現代化的社會主義強國；而未來政府的愿景則是貫徹以人為本、服務為本、績效為本的，法治、民主、廉潔、高效的服務型政府。

總之，在今后十年甚至幾十年中，隨著我國經濟現代化目標基本實現，我國的現代化建設開始進入一個全新的階段(或稱“后現代化”階段)，一個經濟、政治、文化、社會和政府管理全面轉型的攻堅階段。在這個階段，基于社會整體轉型、民主法治建設、區域綜合協調發展、廣域(跨行政區劃)行政管理體制改革、社會治理模式創新和公共服務體系建設等將成為這個階段的中心任務。

二、面向未來的中國政治發展：壓力、挑戰和思路

經過三十多年的改革開放，當今的中國已經進入了一個整體轉型時期，傳統因素、現代因素和后現代因素的消長引發的各種社會矛盾和沖突不斷加劇；過去改革中的一些中堅力量在“既得利益”泥濘中有些不能自拔，新的改革力量雖有不斷的補充或成長但卻難以有效控制改革的進程；各項制度配置中的人治與法治、法制與自由、專政與民主、集權與分權、管制與服務、效率與公平乃至中央與地方的矛盾日益凸顯；人口、土地、環境、資源等重大約束機制對傳統經濟發展方式提出嚴峻挑戰；信仰危機、價值沖突、供養極限、資源與勞動力資源配置失衡、公共服務持續嚴重短缺、貧富懸殊和地區差距拉大、犯罪率不斷上升、社會不穩定因素增多、生態環境日益惡化等問題，使我國經濟、政治和社會發展面臨多重挑戰；各種矛盾和利益關系復雜交織、盤根錯節，改革創新面臨著難度大、成本高、風險多的嚴峻現實。

針對這種情況，通過有序的政治與社會改革，用民主的理念、制度的力量和開放式的社會建設，可以有效地舒緩社會矛盾和沖突，凝聚民心，實現經濟、政治、文化、社會與環境管理等方面全面轉型，成為克服各種阻力、化解各種矛盾和風險的切入點和關鍵路徑。同時，在當今世界，一個國家或地區的經濟、政治和社會的發展總是亦步亦趨的，而且和國際社會發生著越來越密切的關系，因此，現代國家、政黨和社會治理的關鍵在于上述這些重要變項之間的協調發展，力求形成經濟、政治、文化、社會之間以及它們與國際社會之間互為動力、相互促進、相輔相成的良性互動關系。

為此，黨的十八大報告進一步重申了堅持走中國特色的政治發展道路和推進政治體制改革的決心。其主要內容是：一是強化選舉民主，執政黨要通過自身的一系列改革措施，支持和保證人民通過人民代表大會有效行使國家權力，創新人民代表大會制度；二是推動協商民主，深化政治協商體制改革，創新協商民主制度；三是完善基層民主制度，創新基層民主體制，建立多元化的公共治理結構；四是要全面推進依法治國、依法執政和依法行政，大力推動檢法兩院的獨立司法；五是要進一步深化行政體制改革，完善“大部制”改革，實現政企、政事、政資、政社的科學分開，建設適應發達市場經濟需要的法治、民主、廉潔、高效的服務型政府；六是要建立健全權力運行制約和監督體系，推行政務公開，實行決策、執行、監督三項權能的分離、制約和協調，建設“陽光政府”、“責任政府”。

根據黨的十八大精神，以下幾個政治發展的思路是可以明確的：第一，民主是“綱”。民主是現代政治生活的本質所在，也是現代政治生活的基本組織形式和實現方式。在我國，問題的關鍵是如何結合具體國情，按照東方社會民主的方式組織現代政治生活，讓人民在參與民主生活中不斷提高自身素質，養成“民主規則即天理”的良好習慣，進而使民主成為化解社會矛盾、緩和社會沖突的“利器”，并力求把矛盾和沖突保持在民主的“秩序”“規則”范圍之內，讓人民大眾在不同領域、不同層次上充分享受民主。當然，政治生活“規則”或“秩序”的民主是現代民主制度的基礎，要按照“頂層設計”、“整體設計”的原則，把民主理念用“制度”加以固化，用“習慣”保證傳承。因此，改革和創新我國現行人民代表大會制度、政治協商制度、基層民主制度將成為我國有序推進政治民主化進程的關鍵。

人民民主是腐敗的天敵。面對發生在我國經濟、政治、文化、社會等領域的腐敗和濫用權力現象，不僅要“打”，而且關鍵在“治”。民主是遏制腐敗及相關治本之策的起點，因為政治腐敗最終必須通過政治民主化改革的途徑加以遏制。①馬敬仁：《論政治腐敗與政治發展》，《深圳大學學報》1995年第2期。只有通過更大力度的民主化改革，使民主成為一種社會生活習慣，才能使政治更加透明，進而使公共權力得到更加有效的制約和監督。高舉“民主”之綱的重點在行動。在當代中國，發展人民民主需要在三個方面下功夫，即“三大民主”建設，其中政治民主是關鍵，是前進的“舵手”，經濟民主和社會民主是保障，是前進的“車輪”。

第二，改革是“路”。經過三十多年來的改革開放，計劃體制的殘余影響依然存在，解決這些歷史遺留問題和改革中出現的新問題都必須通過進一步擴大民主的路徑加以解決。改革在我國是當今最大的系統工程，包括思想、政治、經濟、文化、社會和生態領域的民主化、法治化、科學化、現代化改革，都進入了一個攻堅克難的階段，這是考驗當代中國人的政治智慧和領導能力的試金石。首先，當今中國的改革事業需要破除舊觀念、舊體制的束縛，進一步解放思想，攻堅克難，開拓前進。其次，當下的改革需要“頂層設計”，即整體化、系統化設計改革方案，切忌“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的單邊改革。再次，改革需要掙脫利益的藩籬，打破既得利益、既得權利的束縛，用法律和制度切斷既得利益、既得權利鏈條，為改革掃清道路、保駕護航。最后，改革需要依法循制來進行，即通過“修法”的途徑，破除部門利益法定化；通過“立制”的途徑，厘清公權與私權、公益與私益的邊界，并用制度及時加以固化。

第三，制度是“保障”。回顧黨的十一屆三中全會以來改革開放的實踐經驗，到處凸顯著“制度的力量”。其中影響較大而且成就非凡的制度創新有黨政關系制度，中央與地方及地方各級政府關系制度，財政預算及會計制度，人事行政及公務員制度，機關事務及后勤管理制度，組織機構編制制度，領導決策制度，行政審批制度，目標責任制度，律師及司法行政制度，行政監督監察制度，反腐倡廉制度，行政評價制度，績效管理制度，行政問責制度，應急救助制度，行業管理制度，社會中介制度乃至決策、執行、監督三項權能相對分離、相互制約協調的制度安排等。

黨的十八大報告關于政治體制改革的內容特別強調了“制度”因素，把制度建設和制度創新擺在更加突出的位置。我們要在總結以往經驗的基礎上，基于公平正義的原則，進行全方位的制度創新，用制度的力量對沖各種不規則勢力，用科學的力量作好各領域、各方面的制度設計，用文化的力量使制度、規則成為人們行為的習慣。

第四，依法治黨、依法執政是“關鍵”。黨的十八大報告進一步強調“黨必須在憲法和法律范圍內活動”，依法治黨、依法執政是推動中國政治民主化的關鍵要素。為此，需要積極推動檢法兩院獨立司法，并在條件成熟時探討制訂《中華人民共和國政黨活動法》①馬敬仁：《轉型時期黨和國家領導體制改革的路徑分析》，《探索與爭鳴》2010年第5期。，將政黨的活動真正納入法制化軌道。

三、當代中國政治民主發展的主要路徑

從廣義上看，“政治民主化”是指在人類歷史發展進程中，政治從少數人統治向多數人統治發展的過程。從狹義上看，“政治民主化”是指在從傳統社會向現代社會轉型過程中，政治的形式和內容從非民主走向民主，特別是從專政走向民主的過程。②參閱百度詞條：政治民主化。中國民主化的基本路徑是法治化、制度化、科學化、現代化。其中，實現這一路徑的重要保障是執政黨要做好政治體制改革的先鋒，積極主動地推動政治體制的深度改革，改進執政黨的政治領導方式，全面而有序地推進經濟、政治、文化和社會等各領域的民主化進程。

中華人民共和國成立以來，中國政治民主化已經取得了舉世矚目的偉大成就，特別是改革開放三十多年來，我們黨有序地實現了從“階級專政”到“人民民主”的歷史轉換、從集權到分權體制的一系列改革、從“管制型政府”到“服務型政府”的歷史轉換以及從“國家至上”“政府至上”到“社會至上”“公民至上”的歷史轉換。中國人民依靠自己的力量，絕不照抄照搬任何現成的政治模式特別是西方的政治模式，開始了重建中國人的政治與社會理想，培育和梳理正在孕育中而且能夠引領未來的中國特色的中國民主價值體系，實現民族民主復興的偉大夢想。據此，中國政治民主化的具體路徑及相關制度設計是可以明晰的：

(一)中國政黨政治民主化的路徑選擇

黨的十八大報告繼十六大以來的政治路線，提出了更加注重改進黨的領導方式和執政方式，以保證執政黨有效領導人民治理國家的政治能力；更加注重法治理念的普及和深入，并在黨的十八大上形成共識，以提升黨的依法建黨、依法執政、依法治國的能力和水平；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，以保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的合法權利；更加注重普通黨員的民主參與和民主權利，以提高執政黨政治決策的質量和水平。

在政黨制度設計上，第一，改革和重組中央和地方各級黨委，按照決策、執行、監督三項權能分離、制約和協調的原則，建立常委會決策、書記執行、紀委監督的制度體系。第二，在各級黨委(和政府)建立獨立常委制。在一級黨委和政府，至少應有1/3的常委不主管任何部門業務，以淡化部門權力和利益，有效發揮黨的政治領導核心作用，提高黨和政府的決策質量和水平①馬敬仁：《轉型時期黨和國家領導體制改革的路徑分析》，《探索與爭鳴》2010年第5期。。第三，借鑒國外政黨治理的先進經驗和制度設計，全面創新黨內民主制度，如在全面貫徹現行黨內民主制度基礎上，探討制訂《政黨活動法》，將政黨活動納入法制化軌道；推行黨員登記制度，即實行黨員定期登記，以強化黨性，促進黨員的思想自覺和行為自律；創新黨代表選舉制度，發揮普通黨員和黨的基層支部書記在黨代表選舉中的作用，黨代會閉會期間發揮黨代表的作用以及普通黨員和黨的基層支部書記對黨代表的監督作用；實行黨員參與討論各級黨代會報告制度，在大會召開期間實現會場內代表討論，會場外黨員討論，充分發揮普通黨員在黨內重要決策中的民主參與作用，增強對黨的路線方針政策的認同程度；健全黨內民主決策制度、黨內批評與自我批評制度、責任追究制度、義務保證制度、廉潔自律制度等；在民主集中制的基礎上，改變過去黨內權力過分集中的現象，充分發揮普通黨員在民主領導、民主參與和民主監督中的重要作用。

(二)人民代表大會制度民主化的路徑選擇

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是中國政治民主的制度基礎，因此，人民代表大會制度的民主化改革是中國政治民主化的關鍵，也是改善和提高中國民主政治生活質量的根本保證。首先，在選舉民主發展路徑上，建議不再搞“試點”，采取修法的路徑，直接通過修改選舉法并在時機成熟時擇時全面有序推開；其次，在中高層民主選舉和基層選舉制度設計上，應根據我國幅員廣大等基本國情，基于普選制理念，采取間接選舉為主、直接選舉為輔和適度競爭的辦法，進一步完善直接選舉和間接選舉制度，逐步擴大不同層級人民代表和政府組成人員的選舉范圍，適時調整地方行政首長的法律地位，探索開通地方行政首長直接向當地居民負責的制度通道，以提高選舉民主的質量和水平；最后，在全國人大及其常委會組織建設上，探索上中下“三院制”體制，上議院或稱“地區院”、“地方院”，以協調、平衡地區利益為核心，由各省(市、區)級單位和特別行政區的等額代表組成，以解決日益突出的國家資源的宏觀配置和區域平衡發展及利益分享機制等重大決策問題，進而使國家利益和地方利益得到有效的平衡；中議院或稱“界別院”，以界別、專業意見為核心，由社會各界別組成，嘗試把政治協商會議納入國家決策體系，以吸納各職業、專業群體及社會各界的意見和建議，使國家的重大決策在各界形成共識，進而使國家的決策獲得專業的支撐；下議院或稱“人民院”、“公民院”，由各條戰線上的普通勞動者組成，以吸納民智、綜合民意、改善民生、增殖福祉，真正讓人民群眾當家做主，從體制和制度上保證人民群眾在不同層次上充分享受其民主權利。

(三)政治協商民主化的路徑選擇

根據國情和未來發展的實際需要，中國政治民主發展需要“兩輪”驅動，即選舉民主和協商民主。發展協商民主的關鍵是將政治協商納入國家的重大決策體系。首先，改革開放三十多年來，隨著民營經濟、民辦非企機構、兩新組織和基層自治組織的發展，“私人領域”的力量在茁壯成長，適應市場經濟發展需要的“公共領域”也已初見端倪。因此，應遵循“縱向開展活動、代言界別利益、實行界別民主的原則”，重組現行人民政協的34個界別②馬敬仁：《人民政協界別改革的思路及設想》，《中國人民政協理論研究會2008年度論文集》，第1504頁，中國文史出版社2009年版。，即在尊重政協界別傳統的基礎上，對當今政協界別結構進行重新設置，以解決政協在運作過程中因界別設置不合理帶來的不利影響。重組后的各界別委員人數將由兩部分人員組成：界別委員與比例委員。界別委員由各個界別提名推薦，各個界別的界別委員名額相等；比例委員由選舉產生，比例委員名額數由各個界別按構成人員比例決定。其次，在條件成熟時，把人民政協納入國家重大決策體系，改建成中議院(見上文)。

(四)政府管理民主化的路徑選擇

黨的十八大提出了以全面轉變政府職能為核心的行政改革思路，在行政體制改革和政府管理轉型方面，突出了“頂層設計”“整體規劃”“系統推進”的科學理念，堅持從計劃到市場、人治到法治、集權到分權、管制到服務、傳統到現代的方向積極而有序地推進，凸顯出新一屆中央領導集體改革的決心和定力。 但是，正如我國由計劃到市場的經濟體制轉型已經進行了幾十年，中央和地方各級政府由“管制型政府”到“服務型”政府的系統轉型也將是一個長期的艱難的任務，需要全國、全黨發揮改革創新的精神，突破傳統的束縛、利益的羈絆、文化的障礙，大刀闊斧、攻堅克難，才能走出改革的“深水區”，為經濟、政治、文化、社會和生態文明的全面發展掃清道路。鑒于深圳和中央政府“大部門體制”改革的經驗，今后大部制和政府管理創新的思路是：一是堅持“頂層設計”，即按照決策、執行、監督三項權能分離、制約和協調的原則，進行整體設計，系統安排，一步到位。二是制訂規范性文件，硬性規定各級政府規模，如中央設置19-21個部門為宜，省設置13-15個部門為宜，市設置11-13個部門為宜，縣設置6-8個部門為宜，鄉設置4-5個部門為宜；并在完善決策部門的基礎上，把執行機構、獨立機構分離出來，并在二者之間建立新型的合約關系，從制度上彌合部門縫隙、消除官僚制的弊端，掃除部門利益的羈絆。三是建立以“紀監審三合一”① 馬敬仁：《我國基層紀檢監察審計體制改革的新探索——深圳市坪山新區紀檢監察審計“三合一”體制改革的效用分析》，《廣州大學學報》(社科版)2012年第8期。體制為主體的行政監督體系，并實行垂直制、派出制管理方式，以遏制腐敗、保證制度監督的有效性。四是在中央與地方關系上，科學配置中央和地方的事權關系②馬敬仁：“行政權力”，張永桃主編《行政學》第二章，高等教育出版社2010年版。，在積極推動下放權力、放松規制、社會賦權的基礎上，探索有限分權制的體制模式，以充分調動中央和地方的兩個積極性。五是在基層管理上，基于公共治理理念和基本公共服務品均衡化配置，整合重組城市的街道辦和社區，探索非政府組織的法人化管理，實行以監管、仲裁、協調為核心的“大社區”服務模式，促進基層多元化、多主體的公共治理結構的形成。六是理順黨政職能關系，從制度上消除職能重疊交叉的現象，以降低行政管理成本，提高執政黨和政府管理、服務以及政治領導的質量和水平。