基于公共部門決策機制的完善促進反腐倡廉

陶宏娟+陳偲

摘 要：本文主要通過對決策機制在反腐問題上的現狀與存在的問題闡釋，進而推斷如何改進這些問題，以實現在反腐倡廉領域取得成效。

關鍵詞：決策機制；管理；反腐倡廉

一、公共部門決策體制和機制的現狀與問題——基于防治腐敗視角

（一）公共部門決策體制的現狀與問題。（1）公共部門決策樞紐系統。公共部門決策樞紐系統現行的決策原則和制度主要是“三重一大”原則，決策的方式呈現出內輸入的特點，責任上是首長負責制，此外，我國的黨政關系和利益集團對樞紐系統的影響都對我國反腐工作產生了重要的影響。從決策的方式上看，我國是一種內輸入型的決策模式，將公民作為政策的外環境來考慮，決策樞紐系統作為政策的內環境來考慮，合理的決策應當是在內環境中的決策應當來源于外環境，同時決策產生的政策作用于外環境，并且在外環境中產生反饋，使得信息在內外環境中不斷交流，決策與相應的政策也不斷調整。然而，在我國，決策基本上是樞紐系統內部的工作，與外環境的交流非常少，在內環境中產生反饋，然后向內輸入糾正。這樣的決策模式下，信息是不充分的，監督是內向的，權力過渡集中，因此極易產生腐敗，而且腐敗產生后，對腐敗的治理也是一種內環境中的決策，難以形成有效的根除。從決策的責任制上，我國采取的是首長負責制與集體決策。集體決策形式上是為了集合更多的信息，從而防止出現決策失誤但是事實上首長在集體中獲得的權力可能比非集體權力下獲得的權力會更大，因此可能會更加專斷。

（2）公共部門決策監督系統。公共部門的決策監督系統包括兩個子系統，一個是有公共部門內部組成的政府機制，一個是有公民社會組成的社會機制。從社會機制來看，我國初步意識到公民參與決策與監督決策的重要性。公民參與與社會監督機制的逐步發展，使得從決策系統的外部規范了權力的行使，當腐敗變得極易被察覺時，腐敗的可能性也會自然而然地降低，從而實現反腐。不過，我國的社會監督機制處于剛剛起步的狀態，有較多的問題，無論從公民參與還是從信息公開的程度上看都處于較低的位置，決策樞紐系統仍然掌握著絕大部分信息與權力，對腐敗的防范效果很弱。從政府機制上看，有人民代表大會的監督，中共中央紀律檢查委員會的監督和反貪污賄賂局等監督組織體系。中紀委以及其下屬的一整套黨的監督體系，主要在于監督黨內重大決策部署的落實情況，對于違反黨紀，貪污腐敗等行為可以進行查辦和懲處。然而，紀委系統與黨自身的領導層有著密不可分的關系，屬于利益共同體，因此難以做到對自身領導的有效監督，也難以監督其對決策的實際落實情況。

（二）公共部門決策程序的現狀與問題。公共部門的決策應當依據一定的程序，程序設置的合理以及程序中每一步的規范化可以有效遏制腐敗發展。通常而言，公共部門的決策應包含以下幾個步驟：設置目標、設計備選方案、評估備選方案、選擇并實施、反饋。除去實施這一環節不進行考慮，幾乎決策程序每一環節的設置都存在不足。從目標設置上來看，由于利益集團的影響和政府人“私”利目標的存在，決策議題的提出并不一定從一開始就是為了實現公共利益的優化，而是為了實現某些強勢利益集團的利益或是政府人個人的經濟利益，此時，決策目標設置就可能為腐敗埋下隱患。從備選方案的設計過程來看，由于社會機制參與的缺乏，在備選方案的設計時可能并未廣泛集中民智，而是內輸入的角度設計方案，這樣不僅損害了民主性，而且容易造成備選方案設計的不科學，不合理。從方案的評估和選擇來看，我國是集體決策，通常采用法定會議開會的方式來探討各個方案的優缺點并作出選擇。然而，參與會議的人員構成一般在年齡結構、思維方式、知識水平和風格偏好上都具有很強的同質性，這容易造成決策的失誤。從反饋機制上看，我國缺乏對于決策的廉政效果的評估機制，也缺乏對于決策失誤的問責機制。因此，決策過后，政府與社會往往只能判斷決策在目標上的實現情況，而缺乏標準對決策過程與結果的廉潔程度的評判，更不可能產生反饋調整和責任追究，這就容易讓腐敗更加肆無忌憚。

（三）公共部門決策模式的現狀與問題。我國公共部門主要的決策方式是林德布洛姆提出的漸進式決策模式，該模式強調決策是一個“不斷探索，逐步求變的過程”，并且提出了“按部就班、積小變為大變和穩中求變”三大原則。然而，這一決策模式基于的考慮是主要群體之間的利益紛爭，并且將決策與黨派和利益集團聯系在一起，這樣一來，決策時往往只考慮到了強勢群體的利益，而容易忽略弱勢群體和基層群眾的利益，這樣的決策理念是容易造成腐敗的。

二、公共部門決策機制的完善措施與促進反腐倡廉工作

（一）建立科學化、民主化、法治化的決策文化體系。我國已經建立了以傳統文化中的廉潔思想為基礎，以馬克思主義廉潔文化為核心的廉政文化體系，但明顯現有的文化體系仍然沒有內化成決策的文化體系，因此我國應當建立科學化、民主化與法治化的決策文化體系，從思想認識上杜絕決策的失范，從而規避腐敗的風險。

建立科學化的決策文化體系，與配套的制度改革要同步推進，在加強廉政道德教育的同時，要適當調整權力的配置關系，加強基層向上的權力反饋，并形成系統內部的互相監督，同時完善行政救濟制度。建立民主的文化體系。

（二）完善決策體制。對于決策機制的完善而言，最重要的部分就是決策體制的完善。完善決策體制，才能保障整個廉潔決策有組織基礎，組織是具體貫徹決策文化與決策行為的主體，廉政的實現要靠組織做保障。

對于決策樞紐系統而言，要貫徹落實“三重一大”決策原則，從內輸入型的決策方式通過社會參與與信息公開逐漸轉變為開放式的決策方式，在現行的首長負責制下，要建立輔助的決策問責制度，界定決策失誤的級別，對于重大的決策失誤和腐敗問題，不僅要將首長的追究責任落到實處，也要對于執行的人員采取一定的懲戒措施；對于中間和低層次的決策失誤，要對責任實行劃分與包干，具體落實到各個決策主體上，當出決策問題時應當單獨問責，首長只追究連帶責任。對于決策監督系統而言，應當明確黨與人大分別的決策權限，并通過法律固定應當提交人大表決的事務的詳細類型。最重要的是，要逐漸調整系統之間的權力分配，逐步平衡權力，可以通過不斷增強政府機制與社會機制的互動，加強監督體系的作用，慢慢實現權力轉移。

（三）決策方法的改進。在決策方法上，首先要加強頂層設計。從戰略的角度來認識腐敗與決策的關系，并制定不同階段的反腐戰略目標與決策機制改進目標，二者相互適應，共同推進。在決策的過程中，要引入評價機制，評價機制包括兩方面，一是對決策人員在決策過程中的表現給予評價，并將評價與績效掛鉤，增加決策人員的責任意識與動力感知；另一是對決策產生的政策進行廉政評估，應當從實質維度、法理維度與形式維度對政策的適應性、執行性和發展性績效進行評估，從而全面了解政策的總體效果，確保政策的廉政保證。在決策的手段上，應當建立一個真實可靠的數據庫，存放具體的腐敗情況與廉政情況及其依據，為采用量化手段提供數據基礎。對于我國腐敗問題的現狀，政策的效果，應當引入合適的量化模型，對于腐敗的產生、腐敗的程度與腐敗治理的效果做出描述、解釋和預測，最大程度地擬合現實的社會運行情況，盡量減少決策方案的不適性。

參考文獻：

[1] 胡象明.2012.公共部門決策的理論與方法.北京市：高等教育出版社.

[2] 麻承照.2011.廉政文化概論.北京市：中國方正出版社.endprint