地方政府環境治理職能研究

劉相謙

摘 要：要按照黨的十八屆三中全會決定精神，全面正確履行政府職能，切實發揮地方政府環境保護和治理職能。通過加快調整產業結構、構筑有利于節能環保的產業體系和深化環境保護體制機制改革等措施不斷加強環境治理力度，提高環境治理水平和能力。

關鍵詞：地方政府；環境保護職能

加強地方政府環境保護職能是黨的十八屆三中全會提出的一項重大舉措。淄博市作為一個老重化工業城市，多年來堅持將環境保護與轉方式、調結構、惠民生有機結合起來，把環境保護當做經濟社會發展的“命門”來抓，加快轉方式，調結構，深入推進環境立市戰略，全面實施碧水藍天行動計劃，經濟發展和生態文明建設均取得了明顯成效。但面對當前經濟結構調整和環境保護雙重壓力，特別是面對日益嚴峻的生態環境問題，如何按照十八屆三中全會要求，全面正確履行政府職能，在環境保護和治理中發揮好關鍵性作用，依然是一個需要認真探索的重大理論和實踐課題。

一、環境保護和治理的主要成效

（1）不斷加大環保投入力度，環境質量明顯改善。2013年，淄博市環保投入45億元，整治污染企業1300余家，主要污染物化學需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物分別削減4.45%、5.30%、5.60%和5.09%。全年淄博市良好天數為184天，良好率為50.4%，環境空氣質量良好率排名全省第9位，比2012年提升1位，空氣質量改善幅度位居山東省第8位。2013年，淄博市主要河流出境斷面化學需氧量和氨氮濃度分別較2012年下降了6.1%和8.6%，較2010年下降了24.7%、38%。淄博市集中式飲用水源地水質達標率100%。區域環境噪聲全部達到環境功能區劃標準。全年未發生重大環境污染事故。（2）加大環境監察執法力度，逐步完善全覆蓋、無縫隙的24小時監察網絡。淄博市環保部門加強現場檢查各類污染企業和建設項目工作，嚴厲查處環境違法行為；結合企業實際每月定期組織業務培訓，提升業務水平，建立“一企一冊”檔案，實施精細化管理，規范執法程序。同時，嚴把建設項目環評審批關，從源頭上控制新污染源的產生。（3）加強部門合作，提高環境治理合力。成立環保工作委員會、生態市建設領導小組，協調各個職能部門的工作關系；成立“主要污染物減排戰役指揮部”和“大氣污染防治戰役指揮部”，加強監管、統一調度、綜合治理，提升政府環境治理的效率。（4）創新體制機制，強化部門聯動，初步構建環境法治大格局。淄博市建立了環保、公安聯動執法機制，市區相對應設立了執法聯動辦公室，旨在發揮環保、公安職能優勢，加強信息溝通和執法協作，形成防范、打擊各類環境污染違法犯罪活動的合力，切實提高環保行政執法效率和防范打擊能力，探索出一條重化工業城市環境執法新路子。如由市委政法委牽頭聯合開展的 “鐵拳治霾”專項行動，已取得顯著成效。實施邊界地區聯動執法，組織聯合整治行動，嚴厲打擊各類環境違法犯罪行為。

二、環境保護面臨的突出問題

（1）產業結構和能源結構不合理。淄博市是在資源開發基礎上發展起來的重化工業城市，企業大多屬于“三高”行業，其中以能源消耗為主的重工業占70%左右，50%以上的產品為高耗能產品，能源結構中煤炭比重約為80-85%，使得淄博市能源消耗和污染物排放顯著高于其它城市。全市的SO2排放量在全省排名第一，單位國土面積排放強度是全省平均水平的2倍；全市氮氧化物排放量全省排名第二，單位國土面積排放強度是全省平均水平的2倍，減排壓力十分沉重。由于特殊的產業結構，淄博市主要污染物排放均大大超過區域環境容量，能耗水平一直居于全省前列。全市COD排放的控制目標是5400噸/年，而2012年實際排放了6.67萬噸，SO2的排放控制目標是

10.6萬噸/年，而2012年實際排放22.3萬噸。據粗略估算，全市萬元GDP碳（CO2）排放量為4.84噸，全國平均水平約為

2.98噸，淄博市的排放量是全國平均水平的1.6倍。2014年以來，淄博市空氣質量指數多次位列全國倒數。（2）環境保護體制機制滯后。目前地方環境行政管理實行環境行政部門統一管理和其他部門分工合作的模式，環保機構屬于地方政府管轄。受現行環保體制制約，環境管理職能在本級政府相關部門之間的分配上過于分散和權責不清，環保、發改、工信、建設、水利、農林、國土、交通、公安等多個部門都具有環境保護職能，環境管理難以形成合力。此外，地方政府環保部門在處理屬地中央、省屬企業環保治理問題時，缺乏機制保證。比如有些企業不歸淄博市管理，一些問題不是地方政府能解決的，尤其是涉及央企時難度更大。（3）環保基礎設施建設滯后，投入不足。部分區域污水處理能力不足，部分區域工業污水無法進入污水廠；污水管網覆蓋面積不足，大量生活污水直排河道。城區集中供熱管網及天然氣管網建設存在滯后問題。各區縣均存在大量小噸位（20t/h以下）工業鍋爐，張店區、臨淄區、博山區還有較多分散供熱鍋爐。這些小鍋爐能耗高、污染大。供熱管網的建設滯后影響了對小噸位鍋爐的取締，不利于節能減排。受全市天然氣氣源不足，及配套管網建設滯后影響，淄博市工業窯爐天然氣置換工作進展緩慢，制約了能源結構調整步伐。（4）跨界治理難度大。環境管理領域依然存在著地方保護主義現象，跨界環境污染問題突出。有些地方為規避環保壓力，處于自身利益考慮，把一些污染工業項目在行政區域交界處選址，形成跨界污染且治理困難。特別是隨著環境執法越來越嚴格、轄區群眾環境需求越來越高，而邊界地區是環境執法相對薄弱地帶，往往成為一些地方政府布局“兩高”項目、企業轉移污染的首選地帶。淄博作為組群式城市，各區分散，和相鄰地市存在相互之間地域交叉、產業交叉，這給解決環境治理問題帶來很大難度。

三、強化地方政府環境保護職能

（1）構建有利于節能環保的產業體系。特殊的產業結構、空間布局和能源消費結構，決定了淄博市解決環境問題決非一朝一夕之功，必須付出比其他城市更加長期艱苦不懈的努力。加快產業結構調整，構建有利于節能環保的產業體系，是淄博這個老重化工業城市解決環境問題的關鍵。一是大力推進傳統產業改造和提升。積極推動淄博市產業內部結構從價值鏈低端向高端轉變，加速傳統產業高端化、集群化。把節能環保作為經濟結構調整的重要約束性指標，嚴格控制增量，全面壓減存量。堅決杜絕新上產能過剩行業項目。加大對能耗與排放大戶的治理力度，逐一落實治理計劃，實施強制性節能減排。二是加快發展戰略性新興產業。推進產業轉型升級，大力培植發展新興產業，以培育壯大新材料、新醫藥、新裝備、新信息、新能源與節能環保等戰略性新興產業為重點，以創新鏈為抓手，大力實施“筑鏈”提升工程，使新興產業成為支撐和帶動全市工業轉型發展的主要力量。三是堅持以新能源示范應用帶動產業發展，重點聚焦風電、太陽能、核電等領域，發揮淄博市裝備制造產業優勢，大力推進新能源高端裝備的研制和產業化，著力提升新能源技術水平。立足國家節能減排戰略，突破能源高效利用、環境污染防治、循環利用等關鍵核心技術，大力發展高效節能、先進環保和資源循環利用的新裝備和產品，發展節能環保服務業。同時，要加快能源消費從傳統煤炭、原油為主向清潔和可再生能源為主的結構轉變。大力發展風能、太陽能、生物質能等綠色清潔能源替代。（2）切實把環境保護放在經濟社會發展全局的重要位置。要發揮地方政府環境保護的職能，正確處理環境保護和經濟發展的關系，立足重化工業城市實際出發，進一步加強環境治理力度。要嚴格落實國家和省、市有關節能環保的各項制度，加強重點區域綜合治理。加強大氣霧霾治理，抓好工業廢氣、城市揚塵、機動車尾氣治理，努力實現空氣質量持續好轉，切實為老百姓創造更加潔凈的空氣環境。大力加強生態綠化建設，緊緊圍繞創建國家級森林城市、全國生態園林城市和全國環保模范城市的目標，重點抓好森林圍城、路域水系綠化、荒山綠化、濕地保護和礦山生態恢復，不斷提升城鄉綠化水平。（3）健全和完善環境管理體系，加大環保執法力度。按照十八屆三中全會要求，改革生態環境保護的體制機制，為發揮地方政府環境保護職能提供體制機制保障。健全“統一監管、分工負責”和“國家監察、地方監管、單位負責”的監管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，有效進行環境監管和行政執法。①要深入推進環保公安一體化執法，健全完善信息共享、機制聯動、共同執法、案件會商等制度設計，依法嚴厲打擊環境違法犯罪活動。對各類非法“土小”企業、加工作坊，該處罰的處罰，該關停取締的關停取締，涉嫌犯罪的依法嚴打嚴判。對污染環境案件，要快偵、快破、快捕、快判，依法頂格處罰，堅決遏制震懾偷排、偷倒、偷運有毒有害物質的違法行為。進一步完善政績考核指標體系，增加生態效益和環境質量考核內容并加大在考核總分中的占比權重，推行環保“一票否決”制度，提高部門和領導干部的環保意識和責任。健全和完善環境信息公開制度，特別是對于社會廣泛關注的城市空氣環境質量、各類水環境質量和重點污染源監督性監測結果要及時公開，定期發布違法排污企業名單，切實加強對排污企業和地方政府的社會和輿論監督，保障公眾對環保工作的知情權，廣泛吸納公眾積極參與環保公共事務。

參考文獻：

[1] 《中共中央關于全面深化改革的決定》

[2] 周生賢：改革生態環境保護管理體制.人民日報2014.2.7endprint