煙草零售市場準入制度的改革

文/湯連松

市場準入制度是政府對經濟實施管理的重要組成部分，是國家對市場主體資格的確立、審核和確認的法律制度，是商品經濟發展到一定歷史階段，隨著市場對人類生活的影響范圍和程度日益拓展和深化，為了保護社會公共利益的需要而逐步建立和完善的。市場準入制度是國家對市場進行干預的基本制度，它作為政府管理的第一環節及政府管理市場的起點，是一系列后續管理措施的基礎，又是一系列現代市場經濟條件下的一項基礎性的、極為重要的經濟法律制度。根據市場類別的不同，市場準入制度體系分為：（1）一般市場準入制度。（2）特殊市場準入制度。（3）涉外市場準入制度。我國現行的市場準入制度是20 世紀70 年代末期隨著改革開放的實行而逐漸建立起來，并逐步完善的。而我國市場準入制度的現狀主要表現在以下幾個方面：（1）外部導入型與內生型相結合。（2）計劃體制烙印與市場體制趨勢并存。（3）由價值取向向重經濟效益過渡。

所謂煙草專賣，就是指國家對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營、統一管理的制度。其實質是國家對煙草行業的生產、收購及銷售業務實施特殊的市場準入制度，非經批準的單位及個人不得從事煙草專賣品的生產和經營活動。在煙草零售市場準入制度執行上，就是煙草專賣部門要根據《煙草專賣法》和《煙草專賣法實施條例》的具體規定，對符合申請條件的個人、法人和其他組織發放《煙草專賣零售許可證》。但煙草零售市場作為煙草行業計劃與市場的最終結合點，如何立足于煙草產品的雙重屬性，最大限度地發揮市場配置煙草資源的作用，更加科學地發揮計劃調控作用。這就需要充分考慮煙草零售市場準入政策上已有或將要受到的方方面面影響。

一、新型零售業態要求準入煙草零售市場

零售業處于流通過程的最末端，因此零售業的現代化、合理化對國民經濟具有極其重要的意義。商品經濟是交換經濟，流通是商品交換實現的形式和途徑，商品經濟越發達，流通業也就越重要。流通具有很強的時代背景，不同的時期，流通的含義、功能以及運作方式都有不同。流通的落后性大多表現在流通觀念和流通方式與社會經濟發展的要求相脫節上。而實際上，在現代零售市場中，消費者對零售管理模式選擇的影響是十分重要的。當今流通市場面對的主要變化是消費者消費理念和購買方式的變化。美國學者戴維·劉易斯、達瑞恩·布里格提出了“新消費者”概念，認為可以判斷生活方式的變化是引發消費者行為變化的重要原因，進而對零售管理模式的選擇產生了很大的影響 。在現代生活方式下，消費者的生活形態多樣化，標準化的購銷模式很難滿足消費者的生活需要，需要多種零售業態并存、均衡發展。

同時，影響新型零售業態發展還包括科學技術和經濟體制改革與經濟形勢的變化這兩大重要因素。

（1）科學技術也是影響新型零售業態發展的重要因素。電子計算機技術、自動化、現代制冷技術、包裝材料和技術、私人汽車，不斷改變著人們的購物習慣和銷售方式，于是超級市場等一些大型化、大眾化的零售業態得以迅速發展。信息高速公路的建立，使網絡系統進入家庭，網絡營銷、在家購物這種無店鋪銷售的零售業態就會得到發展。

（2）經濟體制改革與經濟形勢的變化也會促進零售業態的不斷變化。商業企業投資主體多元化和產權多元化，尤其是外資進入零售業，加速了新型零售業態傳入中國，催化了傳統零售業態的改變，使零售業態出現多樣化發展的趨勢。經濟的迅速發展，使中國壓抑了30多年的消費水平迅猛提高，高檔化市場定位的零售業態應運而生。而社會消費水平達到一定的平臺后，由于經濟的平穩發展，又給大型化、大眾化的零售業態如貨倉式商場、連鎖店等零售業態以發展的契機。零售業同種業態之間與不同種業態之間日益激烈的競爭，加速了零售之輪的回轉，縮短了零售生命周期，加速了舊的業態成熟和衰退，促進新的業態面世。

回顧中國商業體制改革的歷程，80年代初所進行的一系列商業改革，從“三多一少”的商業流通體制到各種企業體制的改革。但在各種新型業態大發展之前，傳統商業格局仍未被打破。只有進入90年代，新型零售業態大發展，才從網點布局、行業結構和規模等方面，深刻地影響和改變了中國的商業格局。雖然煙草專賣是指國家對煙草專賣品的生產、銷售和進出口業務實行壟斷經營、統一管理的制度，即實行政府管制下國家壟斷經營。但壟斷經營并不意味著脫離市場，尤其是近年來商業零售領域變化不斷，許多新型的零售業態不斷涌現，同時一些傳統業態在競爭中逐步被削弱，煙草制品零售市場準入規則也應當隨之進行不斷調整。因而，煙草管理部門應該根據形勢的發展通過合理布局這一行政措施，解決以往“傳統”布局與調整之間的矛盾和沖突，通過一定的市場方式實現業態內零售點相互競爭，業態間逐步調整、優化，從而最終達到“滿足消費”的目的。

二、行政審批改革要有利新業態的準入

行政審批是現代國家管理社會政治、經濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段。在我國，由于傳統的高度集中的計劃經濟體制的巨大影響，行政審批已被日益廣泛地運用于許多行政管理領域，對于保障、促進經濟和社會發展發揮了重要作用，成為一種國家管理行政事務的不可缺少的重要制度。但是，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，行政審批制度已越來越不適應市場經濟的發展。當前，在行政審批中存在的與市場經濟體制不適應問題越來越突出，有些已成為生產力發展的體制性障礙。因此，對行政審批制度進行法律規制與規格的呼聲越來越強烈。政府的行政審批改革主要包括以下內容：

一要按照應減必減、該放就放的原則，進一步取消和調整行政審批項目。凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后監管和間接管理方式的，一律不設前置審批。以部門規章、文件等形式違反行政許可法規定設定的行政許可，要限期改正。同時，要探索建立審批項目動態清理工作機制。

二要積極推進行政審批規范化建設。新設審批項目必須于法有據，并嚴格按照法定程序進行合法性、必要性、合理性審查論證。沒有法律法規依據任何部門不得以規章、文件等形式設定或變相設定行政審批項目。同時，要研究制定非行政許可審批項目設定和管理辦法。

三要加快推進事業單位改革和社會組織管理改革。把適合事業單位和社會組織承擔的事務性工作和管理服務事項，通過委托、招標、合同外包等方式交給事業單位或社會組織承擔。加快培育相關行業組織，推動行業組織規范、公開、高效、廉潔辦事。

四要進一步健全行政審批服務體系。繼續推進政務中心建設，健全省市縣鄉四級聯動的政務服務體系，并逐步向村和社區延伸。加強行政審批績效管理，推行網上審批、并聯審批和服務質量公開承諾等做法，不斷提高行政審批服務水平。審批項目較多的部門要建立政務大廳或服務窗口。

五要加強政府監管。對取消和調整的行政審批事項，要明確監管責任，制定后續監管措施，強化工作銜接，避免出現監管真空。各地區、各有關部門要把工作重點轉到依法監管上來，切實履行職責，制定政策法規、標準規范，加強日常動態監管，保證市場秩序，保障人民群眾生命健康安全。

六要深入推進行政審批領域防治腐敗工作。深化審批公開，推行“陽光審批”。加快推廣行政審批電子監察系統。嚴肅查處利用審批權違紀違法案件。

七要把行政審批制度改革與投資體制、財稅金融體制、社會體制和行政管理體制改革結合起來。進一步理順和規范政府與企業、與社會的關系，規范上下級政府的關系。進一步優化政府機構設置和職能配置，提高行政效能和公共管理服務質量。

結合到煙草零售市場準入，行政審批改革影響主要是地方政府推動的行政審批模式的調整。近階段，政府推動的行政審批模式改革主要有：并聯審批制和告知承諾制。

（1）并聯審批制度。并聯審批制度，是指行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理的制度。改變以前行政審批單位按序逐家進行行政審批的模式，對涉及兩個以上部門共同審批辦理的事項，實行由一個中心（部門或窗口）協調、組織各責任部門同步審批辦理的行政審批模式，做到“一窗受理、并聯審批、統一收費、限時辦結”。并聯審批一般包括七大步驟：許可預告、服務前移、一窗受理、內部運轉、并行審批、限時辦結、監控測評。通過運行效果看并聯審批具有四項好處：一是節約了申辦人的時間。由于采用并聯的方式，各流程同步進行，無需受上一流程的限制，因此大大縮短了審批時間。二是增強了政府部門的服務意識。并聯審批要求各審批部門在規定的時限內反饋意見，將服務前移，有利于改變政府形象，增強政府部門服務意識。三是可以節約行政成本，提高行政效率，實現資源共享。由于采用計算機網絡等信息渠道為技術手段，節約了人力、財力、和物力，通過網絡的文件收發，減少了公文在不同部門之間的流轉時間，具有范圍廣、節奏快、保密性好、效率高的特點。四是有利于構筑透明政府，便于公眾監督。并聯審批制度規定各審批部門需將行政審批事項的法律法規依據、需具備的法定條件、需提交的申請材料、承諾辦理時限、收費標準及收費依據等行政審批有關的詳細信息，通過印制辦事指南、在網上、辦證大廳公布等方式發布給社會公眾，使申請人通過便捷的方式獲取信息。

當前，不少區縣煙草專賣行政主管部門已根據政府要求采取了并聯審批制改革，并取得了一定效果。

（2）告知承諾制度。告知承諾制度，是指公民、法人或者其他組織提出行政審批申請，行政審批機關一次告知其審批條件和需要提交的材料，申請人以書面形式承諾其符合審批條件，并能夠按照承諾在規定期限內提交材料的，由行政審批機關作出行政審批決定的方式。

國家煙草專賣法律體制的核心即許可證制度所采用的實質審查原則與告知承諾制所倡導的形式審查原則有所不相一致。在我國目前煙草專賣體制下對煙草零售市場準入，因屬特許范圍，仍必須按實質審查的程序進行操作。告知承諾制度在煙草行業不適用的理由如下：

一是現行的法律規定煙草行業不宜實行形式審查。煙草專賣制度是國家為維護本國煙草市場穩定發展，以確保國家財稅的征收。我國現有的《煙草專賣法》及其《實施條例》，核心是嚴格的許可證制度，即對煙草專賣品的生產、批發、零售各環節的市場準入必須符合嚴格的許可要求。根據《煙草專賣法》及其《實施條例》的規定，煙草零售商必須在資金、場所、合理布局等環節滿足相應條件。特別是在“網點合理布局”上，國家煙草行業主管部門即國家煙草專賣局要求由縣級以上煙草專賣行政主管部門根據當地實際情況確定“合理布局具體要求”。顯然，煙草專賣體制下的煙草零售市場準入不宜實行形式審查的告知承諾制。

二是國際上“控煙”的大背景要求煙草行業加強監管。為限制煙草制品的生產和消費，包括我國在內的世界大多數國家都對煙草及其制品課以高稅，實行“寓禁于征”政策。特別是近幾年來，世界范圍內“控煙”呼聲越來越高，各種強制性管制措施越來越多，國家對煙草制品稅收也不斷提高。我國已批準加入了《煙草控制框架公約》。根據《煙草控制框架公約》的規定，各締約國應該采取必要的措施有效控制卷煙的銷售，以減少煙草對人們帶來的危害。顯然，從《煙草控制框架公約》這一國際公約方面來講，必須對卷煙零售加以必要的控制。同時，我國在加入WTO時，我國政府一方面承諾充分放開國內市場，但仍有極少領域尚未承諾放開，其中就有煙草行業，我國還將繼續堅持專賣專營的制度。這充分說明，國家要求煙草行業必須進一步強化市場準入，完善監管制度，加大監管力度。

三是告知承諾制度在監管上的局限性。告知承諾制是行政審批制度改革的一個重要措施。其實質是要求行政機關對行政許可項目實行形式審查，而非實質審查。就煙草零售許可證而言，形式審查是只審查申請人提供的相關申請文件是否齊全等形式要素，而對于該文件所載內容的真實性不進行審查，實質審查是全面地對文件所載內容的真實性進行審查，如審查注冊資金、經營場所、合理布局的要求等內容。告知承諾制度運用契約形式來處理法律上的強制性規定，在保持行政機關必要控制權的前提下，最大限度地發揮了市場主體主導的能動作用。但是，在煙草行業這種需要控制約束的領域很難單憑一紙承諾，就能有效避免第三人的風險。綜上所述，煙草零售市場準入制度的合理與否對煙草經濟發展具有重要影響，制度的松緊程度直接影響著市場主體進入市場的成本和難易程度。只有充分了解市場、尊重市場，把握市場規律，才能真正完善煙草零售市場準入規則，實現煙草零售市場化取向改革這場攻堅戰，真正實現計劃和市場有機對接、相得益彰，持續提高煙草資源配置效率和行業整體競爭實力。