我國新時期農村公共服務體制研究

張衛靜

(山東大學 政治學與公共管理學院，山東 濟南 250100)

黨的十八大報告指出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”*胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義的道路前進為全面建成小康社會而奮斗——在黨的第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年11月。這是我們黨關于發展理念的重大理論創新。改革開放以來，我國工業化、信息化、城鎮化取得長足發展，我國經濟總量已經處于世界第二位，信息化建設已達到世界中等發達國家水平，城鎮化率達到52.6%。農業現代化是“四化”中的重點與難點，要實現工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，必須發揮城鎮化對農業現代化的引領帶動作用。當前，我國城鄉二元結構逐步打破，農村人口流動加速，農村生產方式發生轉變，農民的生產生活服務由自我服務向社會化服務轉變，農業生產要素由內部配置向社會化配置轉變，農民的生活供給由家庭自我供給向貨幣化、社會化供給轉變，農民逐步由“家庭人”變為“社會人”。在這一歷史背景下要實現農業現代化發展目標，必須加強農村基本公共服務建設，構建新型農村基本公共服務體制。

基本公共服務，指建立在一定社會共識基礎上，由政府主導提供的，與經濟社會發展水平和階段相適應，旨在保障全體公民生存和發展基本需求的公共服務。農村公共服務是社會公共服務向農村地區的延伸，是公共服務中的重要組成部分，是面向農村地區，對農村經濟發展、農民生活消費起重要作用的公共服務，是既涉及農民基本生存權與發展權又涉及農村社會發展與穩定的多層次公共服務。當前我國正處于發展的重要戰略機遇期，處于加快構建基本公共服務體系的關鍵時期。享有基本公共服務是公民的基本權利，提供基本公共服務是政府的職責，把公共服務作為一項基本制度向全體人民提供，是我國公共服務發展從理念到體制的創新，是保障城鄉居民生存發展等基本需求的必然選擇。

一、我國農村公共服務的歷史變遷

小農經濟是封建社會時期的基本經濟形態。小農“是指小塊土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，這塊土地既不大于他以自己全家的力量通常所能耕種的限度，也不小于足以養活他的家口的限度。”*《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第486-487頁。在小農經濟狀態下，農民在連最基本的生存權都得不到保障的情況下，所謂的服務是以農村村落為主體、以血緣與地緣為依托、依靠族產或者以鄉紳為代表的農村民間精英的相互救助。這種互助是建立在農民之間自發基礎上的，封建政權沒有參與其中。建國后，作為社會主義國家，保障人民的生存權與發展權成為政府的必然職責，國家將人民的生存權與發展權納入到國家發展戰略，為滿足群眾的基本生存與發展需求，在不同歷史時期，國家實行了不同的公共服務制度。

(一)計劃經濟時期的農村公共服務

建國后，為迅速實現趕超發展戰略，國家建立了高度集中的計劃經濟體制。在農村，國家通過初級社、高級社等農業合作化運動及人民公社化運動，將農村與農業納入到國家經濟發展規劃之中。農業為國家工業化發展提供物質基礎的同時，國家也為農業的發展創造了機遇。國家通過計劃經濟體制為農村提供了基本的公共服務，滿足了農業與農村發展的基本需求。在計劃經濟體制特別是在人民公社管理體制下，人民公社與生產隊控制了農村所有的生產生活資料，農民只是集體組織內的勞動者，沒有安排生產的自主權，農戶之間具有高度的同質性，農民對公共服務的需求低而且具有一致性。在農村公共服務中，國家通過高度集中的管理體制為農村既提供了有形的公共服務，如通過國家財政直接對農村進行公共服務投資，又提供了無形的公共服務，如對農村公共服務制定出臺政策，做出各類規劃等。據統計，建國以來30年興修的水利工程，國家總投資共763億元，而社隊自籌及勞動積累估計達580億元；農村社隊集體辦學，以集體負擔為主，國家財政給予必要補助，個人負擔少量學雜費；公社衛生院實行“社辦公助”，主要依靠公社集體經濟力量；農村合作醫療是由大隊統籌全體農民的醫療費用，基本醫療服務費用主要由社區集體承擔；公社文化和廣播事業，是以公社社有資金為主，國家預算內支出適當補助。[注]胡洪曙：《農村公共產品供給體制的歷史演變及對比研究》，《中南財政政法大學學報》2007年第2期。

這一時期的農村公共服務體制是國家優先發展重工業，實現趕超發展戰略的產物，國家不但實行了城鄉二元的公共服務制度，而且農村公共服務是一種以農戶、生產大隊、公社為供給主體的滿足農民基本生存需求的低覆蓋、低水平、低成本的服務。

(二)改革開放初期的農村公共服務

在改革開放進程中，國家逐漸轉向以經濟建設為中心，實現由計劃經濟向市場經濟轉變，這一轉變對農村社會發展特別是農村公共服務供給產生了重要影響。隨著計劃經濟體制的逐漸解體，農民從集體中解放出來，農民家庭開始具有獨立的農業經營權，農民逐漸獨立地參與進農村商品經濟發展大潮中，農民單一同質的需求日益多元化。農民的多元化需求是農村公共服務體制變革的動力與源泉。“家庭經營再加上社會化服務，能夠容納不同水平的農業生產力，既適應傳統農業，也適應現代農業，具有廣泛的適應性與生命力”。[注]中共中央政策研究室、中國農村雜志社編：《江總書記視察農村》，中國農業出版社1998年版，第323頁。農村經濟的商品化與市場化發展，使農村公共服務體系開始呈現出商品化與市場化特征，農村經濟組織開始從公共服務供給領域退出，逐漸轉為以農民家庭為主的農村公共服務供給方式。國家雖然也通過一定的財政資金對農村公共服務給予支持，但在更大程度上，國家是通過制定出臺一系列政策為農村公共服務進行調控。這一時期，向農民收取的“三提五統”成為農村公共服務供給的主要資金來源，農民公共服務的負擔由隱形向顯性轉變，供給成本也逐漸增加。由于國家沒有明確各級政府在教育中的管理和經費投入責任，農民成為農村教育經費主要承擔者；隨著農村經濟的商品化與市場化，計劃經濟時期實行的合作醫療制度被以農村個體醫療診所為主體的社會化醫療服務所代替，高昂的醫療衛生費用基本由農民自己負擔，加之由于社會管理不規范，出現農民看病難、看病貴，因病返貧現象；農村社會仍然以傳統的家庭養老、土地保障、“五保”供養、社會救濟等制度為主，家庭保障仍然是農村社會保障的主體。

這一時期的農村公共服務體制是國家實施改革開放、以經濟建設為中心發展戰略的產物，國家依舊實施城鄉二元發展戰略，城鄉居民在公共服務中仍然享受非均等化待遇，農民與市場成為農村公共服務的供給主體，農民家庭成為農村公共服務的基本核算單位。

(三)取消農業稅后的農村公共服務

隨著以“取消農村教育集資、取消鄉統籌費、取消屠宰稅；逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工；調整農業稅政策和農業特產稅政策；改革村提留的征收和使用辦法”為主要內容的農村費稅改革的推進，農民負擔逐漸減輕，農村公共服務格局發生轉變。隨著農村市場經濟的發展，農民的生活水平逐步提高，農民的需求由生存型向發展型、公共服務型轉變，農村公共服務體制建設也由城鄉二元化向城鄉一體化轉變。隨著國家經濟實力的增強，國家發展戰略實現轉移，國家開始重視農業、農村及農民問題，城鄉基本公共服務均等化成為國家長遠發展規劃的重要內容。在統籌城鄉發展進程中，農民不再承擔農村公共服務供給責任，供給主體向縣級及以上政府轉移，國家開始加大對“三農”支持力度，實現公共財政向農村傾斜，以政府為主導的城鄉統籌的農村公共服務體制開始建立并逐步完善。“十一五”期間，中央財政“三農”投入累計近3萬億元，年均增幅超過23%。徹底取消農業稅和各種收費，結束了農民種田交稅的歷史，每年減輕農民負擔超過1335億元。[注]溫家寶：《政府工作報告》，2011年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上的報告。國家逐步將農村義務教育全面納入財政保障范圍，實行國務院與地方各級政府共同負擔、省級統籌的義務教育投入體制；在醫療衛生保障方面，實施了以農村基本醫療、基本藥物制度為核心的新型農村合作醫療制度；通過實施新型農村低保、五保制度及農村新型社會養老保險制度，逐步實現農村養老制度由家庭養老向社會化養老轉型。

這一時期的農村公共服務體制是國家開始實施“以工促農，以城帶鄉”發展戰略的產物，國家逐漸認識到城鄉一體化是解決“三農”問題的根本，必須破除城鄉二元結構，實現城鄉之間均等發展，各級政府逐漸成為農村公共服務的供給主體。

建國初期，受國家長期落后的生產力水平限制以及“以農促工”、“城鄉二元”的國家戰略影響，導致農村公共服務供給只能為農民提供低覆蓋、低水平的公共服務，農民被限制在農村不能流動，農民的發展意識淡薄，農民的公共服務需求單一、落后，滿足基本生存需求成為農民的主要意愿。隨著改革開放進程的推進，國家建立了市場經濟體制，經濟取得長足發展，我國經濟總量已經處于世界第二位，國家公共財政保障基本公共服務的能力增強，特別是隨著工業化、信息化、城鎮化的深入發展，我國農村居民收入水平不斷提高，農民的需求由生存型向發展型轉變，農民需求的變化是農村公共服務體制變革的根本動力。當前，我國已經將以公共服務體制建設為主體的社會建設納入發展的戰略全局，進入了加快構建新型公共服務體制的關鍵時期。

二、當前我國農村公共服務落后的淵源

公共服務是一種非貨幣化的收入，公共服務狀況體現著居民的實際收入水平與生活水平。我國農村公共服務長期處于落后的境地與國家城鄉二元發展戰略及高度集權的行政管理體制、財政體制有著密切關系，是農村公共服務落后的歷史與體制淵源。

(一)農村公共服務中的城鄉二元體制障礙

建國初期，國家為加快推進工業化進程，實行了優先發展重工業的戰略，將城市與農村分割為兩個失去聯系的部門，在經濟與社會生活中形成了城鄉二元體制，城鄉居民享受非均等化的公共服務。在城市，城市居民的就業與生活由國家統一控制安排，所有公共服務由國家提供；在農村，農民除必須承擔國家規定的各項生產任務以外，農民所需的公共服務由農民自己負擔。據有關資料統計，1952-1978年間，國家通過剪刀差從農民手中獲取5100億元，通過農業稅直接從農民身上征收978億元，而同期國家財政對農業支出為1577億元，也就是說，這段時間國家從農民身上凈提取4500億元。[注]陳光焱：《論農村稅費改革的定律約束和取向選擇》，《財政研究》2002年第8期。國家通過戶籍制度將居民人為地劃分為城市居民與農村居民，并限制農民向城市流動，將農村人口的遷徙直接納入到國家計劃的直接控制之下。在改革開放以前，農村勞動力向城市轉移是非常微弱的，戶籍制度及相關就業政策人為地將城鄉居民分割為在發展機會與社會地位方面不同的社會集團。隨著科技進步，農村生產力水平的不斷提高，越來越多的農村剩余勞動力滯留在農村，影響著農村經濟的發展與農村社會的穩定。長期城鄉二元發展戰略導致農村的基礎設施配置嚴重短缺，如農業機械化水平偏低、農村的交通和通訊設施落后、水利設施年久失修、農業科技資金支持不足、農村義務教育經費投入不足、農村公共醫療資源供給不足、農村社會保障力度不夠，等等。以上種種問題的存在，制約了農村公共服務目標的實現，影響了農村、農業的發展以及農民生活水平的提高。

(二)農村公共服務中的行政管理體制障礙

公共服務的供給需要依靠政府行政力量的支持，提供公共服務是政府的主要職能，傳統的行政管理體制導致政府在提供公共服務中出現各類缺失。一方面，各級政府公共服務職能定位缺失。政府在公共服務中的職責是公共服務政策的制定者，而非全能者。傳統行政管理體制下，政府集公共服務供給者、決策者、生產者于一身，構建了一種“自上而下”的公共服務供給體系，忽視了農民的實際需求以及自由選擇權利，出現供給與需求失衡。特別是在各級政府執政功績最大化與經濟利益最大化的激勵下，見效快、能夠增加官員政績的短期公共服務項目得到快速發展，而對提高農民素質、促進農村持續發展具有重大意義的見效慢、長期性的公共服務項目，各級政府并不熱衷，甚至推諉扯皮。另一方面，上下級政府間公共服務職責定位缺失。我國農村公共服務實行的是“自上而下”的管理體制，公共服務供給需要明確中央、省、市、縣、鄉各級政府以及村民自治組織之間的職責分工。但是目前各級政府在公共服務職責定位中存在權責劃分不明確，事權與財權不相配等現狀。在農村公共服務供給中應當由中央、省提供的公共服務由市縣代替提供，由市縣提供的公共服務又由鄉鎮甚至村級代替支付。這樣一來，不僅加重了基層政府的負擔，使基層政府的事權大于財權，也加重了農民的負擔，為農民隱形負擔加重增加了籌碼。當前，擁有強大政治權力的中央政府處于絕對強勢地位，并通過政治權威將公共服務供給責任壓給下級政府，下級政府利用手中權力將公共服務責任逐級下移，最終落腳點在鄉鎮政府及農民身上。在國家實施費稅改革以后，由于受到財政資金的制約，基層鄉鎮政府在提供公共服務與管理方面存在某種“缺失”，導致公共服務供給能力出現低下與低效。農村公共服務是一種內在的、隱形的產品，在以GDP為核心的考核機制下，在上級政府部門的政治與經濟利益的利誘下，各級政府容易把已經十分有限的資金投入到顯現其政績的基礎設施建設中，致使本就十分脆弱的農村公共服務更加雪上加霜。

(三)農村公共服務中的財政體制障礙

長期以來我國實行的是中央與地方分灶吃飯的財稅體制，在農村公共服務供給方面實行自籌與轉移支付相結合的制度。由于國家實施的分稅制政策，導致地方財稅上交中央，各級政府特別是基層政府財政壓力巨大，財政服務經濟社會發展的能力弱化。“領導本鄉的經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛生和計劃生育”是《憲法》賦予鄉鎮政府的基本職能。目前，各地鄉鎮政府普遍存在財力緊張，吃飯財政成為鄉鎮財政的寫照。特別是農村費稅改革導致鄉鎮財政更加入不敷出，以鄉鎮財力為農民提供優質、高效的公共服務可以說是杯水車薪。我國是農業人口大國，雖然在城市化進程中農村人口逐漸減少，但農村人口在全國人口占主導地位的現狀將長期不會改變。大量的農村人口基數下，對農村公共服務需求量來講是巨大的，由此帶來的公共服務資金是巨大的。根據公共服務基本理論，農村純公共物品應該由政府免費提供，農村的準公共服務市場可以發揮一定的作用。由于我國長期以來政府與市場、中央與地方關系不理順、責任不明確，導致本由上級政府提供的公共服務轉嫁于鄉鎮政府或農民，政府為農民提供的公共服務財政支持不足。由于基層政府面臨著制度內財政收入不足的困境，迫使基層政府采取制度外渠道，通過各種形式為自己獲取提供公共服務的成本。

三、構建以政府為主導的新型農村公共服務體系

隨著農民生產、生活水平的提高，農民對農村公共服務提出更多更高的要求，要求政府加大對農村公共服務的投入，建立適應農村市場經濟發展和滿足農村社會全面發展所需的新型農村公共服務體系。政府是基本公共服務的提供者，是非基本社會公共產品生產的倡導者和參與者，為公民提供基本公共服務是政府合法性的來源之一。[注][美]西摩·馬丁·李普塞特：《政治人——政治的社會基礎》，張紹宗譯，上海人民出版社1997年版，第56頁。“一個政府‘如果對老者和病人不能照顧，不能為壯者提供工作，不能把年青人注入工業體系之中，聽任無保障的陰影籠罩每個家庭，那就不是一個能夠存在下去，或者應該存在下去的政府’”。[注]孫立平：《重建社會：轉型社會的秩序再造》，社會科學文獻出版社2009年版，第46頁。因此，黨的十八大報告指出：“必須從維護最廣大人民根本利益的高度，加快建設基本公共服務體系，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系”。[注]胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義的道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在黨的第十八次全國代表大會上的報告》，人民出版社2012年版。

(一)構建以政府為主導的公共服務科學決策機制

財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。[注]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過。構建以政府為主導的公共服務科學決策機制，必須發揮政府支配公共財政職能，使公共財政向農村、農業、農民傾斜。一是要明確各級政府在公共服務中的事權與責權。在公共服務決策體系中，中央政府負責制定國家基本公共服務標準和政策法規，根據公共財政安排提供涉及中央事權的基本公共服務，同時對省級政府提供的基本公共服務進行監督、考核與問責；地方各級政府按照事權與責權相一致原則，制定所管轄區域內的公共服務標準及根據本級公共財政水平提供相應的公共服務，上下級政府之間不允許轉移各自應承擔的事權與責權。事權與責權的科學界定是實現公共服務科學決策的前提。二是建立與經濟發展、財政收入相適應的公共服務財政投入增長機制。各級財政是公共服務的保障，要建立隨著財政收入增加，公共服務特別是農村公共服務投入定期增長機制，并將公共服務的重點放在與農民生產、生活條件改善最密切的農村基礎設施建設、農村義務教育、農村公共衛生、農民社會保障等方面。以山東省農村公共醫療改革為例，針對長期以來農民看病難、看病貴，農民基本醫療得不到保障情況下，山東省按照國家要求實施了以新型農村合作醫療為核心的農村基本醫療制度改革，按照人人享有基本醫療衛生服務的目標要求，建立了公共衛生服務體系、城鄉醫療服務體系、藥品供應和安全保障體系，提高了基本醫療衛生服務的公平性、可及性和質量水平。2007年，山東省各級財政對參加新型農村合作醫療的農民每人補助60元；2008年，對參加新型農村合作醫療的農民每人補助80元；到了2011年，對參加新農合的農民每人補助達到200元；2012年，對參加新農合的農民每人補助達到240元。[注]以上數據來自山東省歷年新農合籌資政策。三是合理確定各級政府職能范圍，將公共服務職能放在突出位置。隨著政府職能改革，建設有限、責任、法治的公共服務型政府成為政府改革的目標。公共服務型政府突出了政府的公共服務理念與職能，由此要求各級政府在工作思路上，實現由行政推動型向服務指導型轉變，政府主要在政策、信息、技術、法律、就業等方面為農民提供服務；在工作方式上，把經濟發展的職能交給社會與農民，政府主要負責制定合理的經濟結構調整規劃，建立健全農村各項制度體系；在工作理念上，注重提高干部素質，增強干部的服務宗旨與服務理念。

(二)構建反映農民利益需求的公共服務表達機制

馬克思指出，“需求即人們的本性”。[注]《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第 32 頁。個體的生存、發展與需求密切相關，人們過有組織的生活的重要目的在于滿足個體的需求，也只有滿足全體成員公共需求的共同體才能夠形成較強的凝聚力與向心力。隨著我國經濟社會的不斷發展，公共服務需求日益成為農民最急迫的需求，成為農民與國家之間的重要聯系紐帶。政府提供的公共服務是否符合農村大部分居民的實際需求，是衡量農村公共服務供給有效性的重要標準。在農村公共服務體系建設中，政府要逐步建立依據農民、農村的內部需求，通過農民制度性參與來決定公共服務投資范圍和投資方向的制度。基本公共服務權是公民的一項基本權利，全體公民應當平等地享有公共服務權利。農村公共服務必須充分反映農民的公共服務訴求。傳統的農村公共服務體制，由于政府機構及其官員不可能達到比農村居民更了解農村居民需求境地，結果導致農村公共服務供給不足或供給內容扭曲，使農民的公共需求無法滿足。必須通過制度性參與將農民對公共服務的真實偏好表達出來，真正實現農民的公共服務需求。要建立符合農民需求的多樣化、動態化公共服務體系。同時，我國農村人口眾多，農民公共服務需求具有廣泛的地域性差異、結構性差異和多樣化趨向，這就對農村公共服務提出了更高要求，必須建立符合農民需求的不同地域、不同層次的改革服務體系；由于農民對公共服務的需求是一個動態變化的過程，一項服務的滿足可能會刺激另一項服務的需求，還需要建立動態化的農民需求表達機制。建立城鄉均等的公共服務體系，必須尊重農民意愿，滿足農民公共需求，充分發揮農民的積極性和主動性。

(三)構建政府為主導的農村公共服務多元供給主體機制

關于農村公共服務供給主體，鄉村建設派領導者梁漱溟認為社會應該是公共服務供給的主體。因為“其由政府推行者之耗費大，效率小，不親切，不實在。”而社會則能夠達到“無形中就將農民都變成經濟的戰士，而提綱摯領便于指揮。”[注]梁漱溟：《鄉村建設理論》，上海世紀出版集團2006年版，第344、345頁。費孝通認為政府應當承擔起提供公共服務的責任。他認為：“如果政府能利用現有的……互助會等系統來資助人民，效果可能要好一些。” “如果能利用傳統的渠道，再用政府的力量將其改進，似乎成功的機會會大一些。”[注]費孝通：《江村經濟》，上海世紀出版集團2006年版，第186頁。農村公共服務是政府的基本職能之一，但又不是全部職能，必須動員社會各方面力量共同參與，建立起以政府為主體，政府、市場、農村民間組織、農村居民多元共同參與農村公共服務體系。首先，政府要在公共服務供給中起到組織、規劃與領導作用。農村公共服務是為滿足農業、農村發展，為農民生產生活需要而提供的公共服務，具有一定的排他性與非競爭性，包括農村教育、衛生、文化、社會保障、基礎設施建設等，這些公共服務屬于純農村公共服務。政府作為公共權力代言人，必須擔負起市場不能提供的純公共服務的供給主體責任，發揮組織、規劃與領導作用。其次，要充分發揮市場機制在公共服務中的作用。政府不是萬能的，在提供公共服務時，政府要充分利用市場機制，發揮市場在公共服務供給中的作用。即政府運用市場運作的方式，在超市、家政服務、農資供應等方面為農村提供公共服務。在計劃經濟體制下，各級農村供銷合作社是農村地區商貿物流的主要供給網絡，供銷社在農民生產生活中具有舉足輕重的作用。實行市場經濟以后，農村的市場逐步搞活，傳統的農村供銷合作社組織由于體制僵化、貨源匱乏導致各地的服務網點紛紛倒閉。在農村中出現的各類商店由于農民的需求層次低、地區偏遠，缺乏有效的行政監督檢查，食品安全等問題突出，對農民的生產生活產生了不利影響。政府必須通過有意識地培養各類市場經濟組織，為農村公共服務創造良好的市場環境，逐步構建起多元化的農村公共服務供給與經營體制。再次，積極發揮農村民間組織與農民在農村公共服務中的補充作用。農村公共服務不僅包括純公共性質的服務，也包括與農民生產生活密切相關的近似私人的服務。由于農民需求的多層次與多樣化，政府不可能為此提供完備的服務，需要發揮農村民間組織與農民在公共服務中的自給自足作用，來滿足農民的多樣化公共服務需求。

(四)建立以農村公共服務為核心指標的考核機制

在以經濟建設為中心的國家發展戰略指導下，在行政管理體制內部建立了“以經濟總量”為核心的各級政府政績考核機制。受這一機制的影響與帶動，以公共服務為主要內容的各種“軟實力”被邊緣化，許多政府應當提供的公共服務的并未執行，對政府的公共服務能力缺少必要的監督和考核。要實現政府公共服務職能的轉變，必須建立以公共服務為核心指標的考核機制。將公共服務納入到考核內容中，建立新型農村公共服務問責與考核機制，把各級政府所提供公共服務的實際效果與民眾的真實意見納入到政府績效考核機制。同時制定科學的績效評估的內容和指標體系。在考核過程中，將社會發展指標、基本公共服務指標納入干部政績考核體系，將農民公平獲得基本公共服務的指標納入政府績效考評體系。改變將單純反映經濟增長的考核指標體系，把農民的意愿和對公共服務的滿意度納入到政府績效的考核中，以形成正確的政績導向，促使地方政府把工作重心從注重GDP 和投資項目轉到重視農村公共服務管理，提高管理服務水平上來。

總之，在當前工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展的歷史階段，實現農村現代化的快速發展，必須加強以農民公共需求為導向的農村公共服務體系建設，強化政府負責，構建起以政府為主導的由科學決策體系、反映農民利益訴求、多元供給主體以及科學考核機制組成的新型農村公共服務體制。