監(jiān)督經(jīng)濟學(xué)思維下非營利組織財務(wù)社會監(jiān)督機制探究

南京師范大學(xué)泰州學(xué)院 曹當(dāng)勤

監(jiān)督經(jīng)濟學(xué)思維下非營利組織財務(wù)社會監(jiān)督機制探究

南京師范大學(xué)泰州學(xué)院 曹當(dāng)勤

2011年的“郭美美事件”對中國紅十字會的聲譽產(chǎn)生巨大影響，其引發(fā)的信任危機也使“紅會”接受的捐贈銳減。是什么讓社會公眾對“紅會”產(chǎn)生如此大的不信任？而怎樣才能減少這類事件給非營利組織帶來的影響呢？本文主要從監(jiān)督經(jīng)濟學(xué)的視角出發(fā)，通過加強財務(wù)社會監(jiān)督來實現(xiàn)對非營利性組織的監(jiān)管，通過政府、社會公眾、捐贈者以及其他非營利機構(gòu)的監(jiān)督使非營利組織能合法、有效運行。

一、監(jiān)督理論與非營利組織財務(wù)監(jiān)督

監(jiān)督經(jīng)濟學(xué)是監(jiān)督理論最新的發(fā)展成果，其將監(jiān)督視作一種由供求關(guān)系進行分配的商品。監(jiān)督經(jīng)濟學(xué)的研究表明，正是由于社會上有著監(jiān)督的供需關(guān)系，監(jiān)督才得以存在。那些想方設(shè)法當(dāng)選的政治家是監(jiān)督商品的供應(yīng)者，他們用以換取資源與選票，而監(jiān)督的需求者是那些能夠利用監(jiān)督從政治家那里得到利益的相關(guān)者集團，他們?yōu)榱说玫揭欢ǖ恼伪幼o而承擔(dān)相應(yīng)的政治成本。這對于政治家和利益集團來說，無非是雙贏的，政治家可以借助利益集團的力量當(dāng)選，而監(jiān)督者可以憑借政治聯(lián)系獲得捐贈和補貼。政治決策與市場決策是顯著不同的，因為政治決策是強制執(zhí)行、只能進行一次并且是間斷的，并且同一時間有很多企業(yè)與行業(yè)為了實現(xiàn)自己特定的目標(biāo)而尋求政治庇護。所以，監(jiān)督已經(jīng)不是一種純經(jīng)濟的現(xiàn)象了。非營利組織的監(jiān)督也是機構(gòu)自身和相關(guān)利益者雙方的需求，財產(chǎn)的提供人和受益人為了維護各自的經(jīng)濟利益而需要了解機構(gòu)的財務(wù)狀況，非營利組織需要監(jiān)督從而繼續(xù)獲得資源，而監(jiān)督人也可以通過監(jiān)督了解組織的財務(wù)狀況，以提供下一次的資源。

在經(jīng)濟學(xué)中，監(jiān)督作為一種產(chǎn)成品，成本最小化和利益最大化也是監(jiān)督的目標(biāo)。在非營利組織財務(wù)監(jiān)督的成本利益問題上，我國學(xué)者已經(jīng)展開了研究。一方面政府的監(jiān)督是存在成本的。學(xué)者侯江紅認(rèn)為政府監(jiān)督成本包含直接和間接成本。其中，直接成本是指政府內(nèi)部機構(gòu)的直接監(jiān)管支出，間接成本是監(jiān)管執(zhí)行過程中耗費的成本。另一方面，政府的財務(wù)監(jiān)管也能帶來良好的效益，特別表現(xiàn)公益性效益上。財務(wù)監(jiān)督可以提升非營利組織的對外形象，可以防范腐敗，在保證非營利組織管理質(zhì)量的同時提高整個社會的福利水平。因此，財務(wù)監(jiān)管在非營利組織的運行中發(fā)揮著重要的作用。在具體的構(gòu)建和實施過程中，非營利組織要重視和支持政府的財務(wù)監(jiān)督，同時政府、非營利組織和社會都要積極參與到監(jiān)督中，相互合作，實現(xiàn)成本效益的最優(yōu)化。

二、非營利組織財務(wù)監(jiān)督的現(xiàn)實考量

（一）從“紅會”事件看我國非營利組織的財務(wù)監(jiān)督 中國紅十字會是中國統(tǒng)一的紅十字會組織，主要從事人道主義工作，同時也是國際紅十字運動的重要成員。但是，“紅會”的宗旨從2011年6月開始受到了極大地質(zhì)疑，原因是微博炫富的“郭美美事件”。2011年6月21日，一名叫“郭美美baby”的新浪微博網(wǎng)友受到了關(guān)注，這個二十歲女孩自稱“開瑪莎拉蒂，住大別墅”，微博上面顯示的認(rèn)證身份竟然是“中國紅十字會總經(jīng)理”。這位女孩的真實身份眾說紛紜，引發(fā)了網(wǎng)友的熱議，同時，也造成了網(wǎng)民和人民對紅十字會的不信任。數(shù)據(jù)顯示，自從郭美美事件發(fā)生后，7月份全國的社會捐款數(shù)為5億元，與上年相比環(huán)比下降50%，紅會接收的捐贈銳減。

事實上，在“紅會事件”中，隱藏著巨大的誠信危機，而如何提升約束性的監(jiān)督力量使得非營利機構(gòu)的誠信度得到提高，從而使財務(wù)違規(guī)行為減少發(fā)生，是一個關(guān)鍵的問題。在這個案例中，“紅會”的財務(wù)監(jiān)督主要出現(xiàn)了以下問題：第一，關(guān)于財務(wù)信息公開的制度還不夠完善。非營利機構(gòu)只有進行透明化經(jīng)營，通過財務(wù)信息公開，才能保證監(jiān)督的進行。第二，獨立外部審計監(jiān)督的缺乏。在“郭美美事件”之前，紅會沒有獨立的外部審計監(jiān)督，難以保障其財務(wù)的可靠性。第三，日常性財務(wù)監(jiān)督的缺乏。只有對實施過程進行監(jiān)控，對組織章程進行制定，才能衡量公益目標(biāo)的實施程度?？傮w而言，財務(wù)腐敗是慈善機構(gòu)履行公共受托責(zé)任時候的敗筆，解決非營利機構(gòu)的“困境”，只有通過構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)督機制。

（二）非營利組織財務(wù)監(jiān)督存在的問題“紅會”這個典型個案表明，在我國，非營利機構(gòu)的財務(wù)監(jiān)督是一個必要而且長期的任務(wù)，在總結(jié)我國非營利組織目前發(fā)展情況的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其財務(wù)監(jiān)督存在以下幾個問題：（1）國家層面：財務(wù)監(jiān)督力度不夠。由于國家擁有獨特的強制力，其作為非營利組織的主要監(jiān)督者之一，是不可替代的。因為政府部門職責(zé)的不明確分工和不完善的法律法規(guī)，國家的財務(wù)監(jiān)督效率非常低下。雖然財政、審計、稅務(wù)等各個部門都對非營利組織進行監(jiān)督，但是由于職責(zé)分工和法律權(quán)限不明晰，導(dǎo)致了財務(wù)監(jiān)督成本非常大，但財務(wù)監(jiān)督效果不理想。在不改變這種格局的情況下，就算加大監(jiān)督的力度，也是事倍功半的。（2）社會層面：財務(wù)監(jiān)督驅(qū)動力量薄弱。因為財務(wù)資源的產(chǎn)權(quán)公益化性質(zhì)和財務(wù)信息的不對稱性與外部性，社會監(jiān)督的主體無法監(jiān)督非營利性組織。相比發(fā)達國家，我國的新聞媒介、社會公眾和有關(guān)社會組織對非盈利組織的監(jiān)督顯得十分薄弱。挖掘其深層次的原因，包括兩個方面：第一，關(guān)于非營利組織的法規(guī)不完善，特別是關(guān)于信息披露的強制性制度規(guī)定。第二，非營利組織中的財務(wù)資源，是歸全社會所有，但是，全民所有也是產(chǎn)權(quán)的一種不完全所有，由于存在多重監(jiān)督主體，許多監(jiān)督主體就沒有強烈的主動監(jiān)督的意愿和意識。（3）內(nèi)部層面：內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督失效?！皟?nèi)部人控制”的現(xiàn)象也存在在非營利組織里。一方面，由于非營利組織中，存在著監(jiān)督不夠嚴(yán)密、信息較不對稱、利益驅(qū)動的現(xiàn)象，代理人在追逐個人利益時，損害了組織的利益。另一方面，在掌握組織的信息方面，內(nèi)部人比外部人更有優(yōu)勢。非營利性組織最初的目的是為了公益事業(yè)的發(fā)展，然而結(jié)構(gòu)、人員隨著機構(gòu)的發(fā)展壯大而向著官僚化發(fā)展，讓其變成了為組織甚至個人謀利而爭取資金。

三、非營利組織財務(wù)監(jiān)督的社會機制

（一）非營利組織財務(wù)社會保障機制 保證社會監(jiān)督的最重要的問題是保障社會監(jiān)督主體的實際監(jiān)督權(quán)，從而使其對非營利組織進行監(jiān)督。在沒有權(quán)利的情況下，就不可能有監(jiān)督，監(jiān)督的職能也不可能實現(xiàn)。保障社會監(jiān)督主體的權(quán)利的因素有以下三個：（1）完善的制度是社會監(jiān)督的必要條件。只有用正式的制度規(guī)定監(jiān)督主體的權(quán)利才能夠保證社會監(jiān)督的合法性和權(quán)威性。而在我國的情況中，可以頒布相應(yīng)的法律來建立保障監(jiān)督權(quán)力的法律制度。通過法律可以規(guī)定公民可以向管理機構(gòu)提出申請，批準(zhǔn)后可以翻閱非營利組織的財務(wù)、運營等各種信息；同時，對于未進行登記或未被批準(zhǔn)的非營利組織，公民和社會監(jiān)督主體有權(quán)檢舉；國家應(yīng)法律規(guī)定非營利組織必須披露其信息，從而保證社會監(jiān)督主體監(jiān)督的信息需求。（2）社會監(jiān)督需要雙方擁有對稱的信息。除了制度的保障，相應(yīng)的信息需求也是必須的。而其具體途徑主要有：通過非營利組織登記管理機構(gòu)或者業(yè)務(wù)主管部門取得相關(guān)的資料；翻閱非營利組織印發(fā)的書面報告；通過信息化的網(wǎng)絡(luò)渠道披露相關(guān)財務(wù)和經(jīng)營信息。網(wǎng)絡(luò)具有容量大、受眾廣、時效強的特征，可以較好解決監(jiān)督者不方便獲得非營利組織信息的困難。（3）社會監(jiān)督需要較好的組織保障。由于社會監(jiān)督的主體非常廣泛，如果監(jiān)督僅僅靠每個個體，那么監(jiān)督會耗費較大的成本，同時，效率非常低下，便不能達到監(jiān)督應(yīng)有的效果。在我國，國家可以將全力賦予會計師事務(wù)所等第三方機構(gòu)作為社會監(jiān)督個體的代表，成立專項資金支付審計費用，從而對非營利機構(gòu)進行監(jiān)督，獲得監(jiān)督效果。

（二）非營利組織財務(wù)社會監(jiān)督實施機制 一是注冊會計師為主體的社會監(jiān)督。由于我國未形成對非營利組織審計的具體、可行、明確的制度，民政部門每年只會對非營利組織進行一次審查。但調(diào)查研究卻表明，中國的非營利組織中，有一部分根本就沒有做年度財務(wù)報告的意愿，自愿接受注冊會計師審計的就更少了。在這種情況下，國家應(yīng)該盡快建立非營利組織的強制的審計制度，規(guī)定組織必須每年至少要接受外部審計機構(gòu)的一次審計，從而使非營利組織自己不斷強化聘請外部機構(gòu)進行財務(wù)審計的意識。二是建立包括其他利益相關(guān)者的社會監(jiān)督。非營利組織的社會監(jiān)督主體除了審計師外，還需要社會公眾、捐贈者、媒體以及同行業(yè)其他的非營利組織一同對其進行監(jiān)督。對于金融機構(gòu)監(jiān)督來說，對大多的非營利組織，尤其是民間非營利組織的運作只有粗淺的了解，這就加大貸款的風(fēng)險，為了降低這種風(fēng)險，金融機構(gòu)需要積極主動地去了解非營利組織的資金、組織運營情況，以及其內(nèi)部的財務(wù)情況。同時，非營利組織也需要積極給予支持和配合，提供相應(yīng)的信息。捐贈者的監(jiān)督非常重要，捐贈者委托非營利組織管理其資源和財產(chǎn)，通過非營利組織實現(xiàn)捐贈者進行社會活動的目的，捐贈者追求的是資金的有效利用。隨著非營利組織發(fā)展日益加快，其往往對同行關(guān)注密切，非營利組織相互的監(jiān)督既能有效減少監(jiān)督的成本，又能彌補政府監(jiān)督和第三方監(jiān)督的不足。

四、非營利組織財務(wù)政府監(jiān)督機制

（一）完善非營利組織登記與監(jiān)督法規(guī) 國家可以通過立法與政府規(guī)定來行使對非盈利組織的監(jiān)督權(quán)。直到上個世紀(jì)的80年代后期才開始建立對非營利組織的法律規(guī)范，到目前為止，非營利組織的法律規(guī)范仍然不健全。主要的問題包括：第一，法律法規(guī)的漏洞較多。許多非營利機構(gòu)還沒有進行統(tǒng)一的管理；對于募捐的政策、財務(wù)披露的制度、監(jiān)督與評估的政策規(guī)定、違反財務(wù)規(guī)定的處罰等方面規(guī)定都沒有進行詳細(xì)可操作性的規(guī)定。第二，籠統(tǒng)的法規(guī)規(guī)定的操作性與針對性不強。完善與構(gòu)建非營利組織規(guī)定的目的是對非營利組織進行有效的監(jiān)督。由于等級制度對非營利組織的規(guī)定門檻較高，需要組織都沒有進行有效登記，其納入監(jiān)管范圍就更不可能了。在這種情形下，對非營利組織的監(jiān)督必須依靠對其基本信息的了解，相關(guān)部門應(yīng)該相應(yīng)降低門檻，對于沒有登記入案的非營利組織也應(yīng)該給予備案。

（二）建立對非營利組織的強制信息披露制度 財務(wù)監(jiān)督的前提是信息披露制度的完善。為了使非營利組織的財務(wù)信息公開化和透明化，要求強制性財務(wù)信息披露的法律應(yīng)該頒布。我國目前已經(jīng)頒布了《事業(yè)單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》和《民間非營利組織會計制度》，同時，對某些特定行業(yè)的會計規(guī)定也相繼出臺，這些規(guī)定能一定程度上對非營利組織的信息披露進行監(jiān)督和規(guī)范。但是，從其執(zhí)行的狀況來看，非營利組織在信息披露的質(zhì)量和數(shù)量上都有著明顯的問題。

非營利組織的治理需要借助財務(wù)信息進行，而對其的監(jiān)督更加需要相關(guān)信息的披露。RobertM.Busluna的研究表明，財務(wù)信息與其他的監(jiān)督機制相比有顯著差異，并指出會計系統(tǒng)在管理補償計劃的運行機制中起著至關(guān)重要的作用。同時，Robert表示財務(wù)信息的準(zhǔn)確性和詳細(xì)性影響資源分配的有效性和利用的合理性，會計監(jiān)督的首要目的是提高資金使用的經(jīng)濟效果。為了保障利益相關(guān)者的知情權(quán)，國家必須利用強制力頒布法律規(guī)定非營利組織財務(wù)的強制信息披露制度。

財務(wù)信息披露制度是一個非常復(fù)雜的過程，并不是瞬間能夠完成的，必須進行有計劃的構(gòu)建。而信息披露制度需要明確以下問題：第一，必須確認(rèn)目前的非營利組織中，哪一些是必須公開財務(wù)信息的。同時，必須建立完善的非營利組織的登記制度，適當(dāng)降低門檻，盡量讓所有的非營利組織都進行備案。第二，制度要規(guī)定需要披露的財務(wù)信息有哪些，什么時候披露，多久披露一次。非營利組織應(yīng)該至少一年披露一次財務(wù)信息、基本信息、機構(gòu)基本業(yè)務(wù)介紹以及人員構(gòu)成、接收的捐贈情況、三張會計報表、審計報告、監(jiān)事意見等等。第三，如何讓外部監(jiān)督者掌握與組織有關(guān)的所有信息。而在我國，披露財務(wù)信息的方式包括書面的披露方式和網(wǎng)絡(luò)的披露方式。第四，應(yīng)該對未按照規(guī)定進行披露的組織予以處罰。我國對違規(guī)的處罰包括行政性警告、經(jīng)濟處罰和刑事處罰。

在財務(wù)社會監(jiān)督機制中，非營利組織應(yīng)該加強制度、信息和組織保障，在注冊會計師和外部利益相關(guān)者的共同努力下，對非營利組織的財務(wù)狀況進行監(jiān)督。而在財務(wù)政府監(jiān)督機制中，非營利機構(gòu)應(yīng)該完善登記和監(jiān)督法規(guī)的同時，建立披露財務(wù)信息強制性的監(jiān)督制度。只有在社會和政府財務(wù)監(jiān)督機制同時作用的情況下，非營利組織才能更加有效、合法地運行。

［1］龔凱頌：《會計監(jiān)督與財務(wù)監(jiān)督、審計監(jiān)督》，《現(xiàn)代會計》2000年第2期。

（編輯 向玉章）