對種糧農民實行直接補貼存在的問題及對策建議

□李永虎 韓柏岳

小麥是北方人民最主要的口糧品種，穩產小麥生產對保障糧食安全具有重要的意義。從2004年起，為充分調動農民種糧的積極性，鼓勵和引導農民擴大糧食播種面積，實現糧食穩定增產和農民持續增收，國家陸續出臺實施種糧補貼政策。其中小麥種糧補貼從剛開始的種糧直補發展到目前的農資綜合直補、種糧直補、良種補貼等多種補貼，補貼額度也從2004年的10元/667m2逐步增加到2012年的85元/667m2，高居各種農作物首位。但是農戶種植小麥的積極性并沒有因為糧食補貼政策的實施而得到顯著提高，小麥播種面積、總產量也并沒有因為糧食補貼政策的實施而提高。所以我們很有必要對當前的糧食補貼政策效應作出分析，探討糧食補貼政策效應低下的原因，并就此對當前的糧食補貼政策提出可行的改革建議。

本文采用的種植面積、總產、單產數據由祁縣統計局提供，種植成本及效益為2004年以來農業基點調查數據。

1 實施糧食補貼政策以來祁縣小麥生產發展狀況及分析

1.1 播種面積和總產量呈下滑趨勢，補貼政策難以刺激種糧面積持續增加和糧食持續增產

進入21世紀以來，祁縣小麥播種面積總體上呈下滑趨勢，從2001年的0.96萬hm2降為2012年的0.24萬hm2，12年間凈減75%。期間，2004年實施糧食補貼政策以來，2005、2006兩年短期內小麥播種面積呈現出增長態勢。除去2008年因播種期氣候原因無法下種面積銳減外，自2006年之后小麥播種面積逐年穩步下滑趨勢。如圖1所示，小麥播種面積2001年～2004 年逐年下滑；2004～2006 年有所增長；2006～2012年穩步下滑。總產量2001年～2004年逐年下滑；2004～2007年有所增長；之后波浪式下行。

圖1 小麥播種面積、總產年際變化圖

圖2 小麥單產年際變化圖（kg/h）

1.2 單產穩中有升，極端氣候影響較大

近年來祁縣小麥單產總體上趨于緩步上升，但是頻頻遭受極端氣候影響，產量波動較大。如圖2所示，2004年～2005年度遭受凍害，單產從5 277kg/hm2跌至4 966.5kg/hm2；2008年～2009年度遭受秋冬連旱春季凍害，單產從5 470.5kg/hm2跌至5 238kg/hm2；2009年～2010年度遭受冬春凍害疊加危害，單產從5 238kg/hm2跌至 4 674kg/hm2。

1.3 小麥種植成本不斷攀高，補貼資金難以彌補

小麥種植成本從2004年的6 339元/hm2增長到2012年的10 548元/hm2，漲幅66.4%，如圖3所示完全抵消了單產增加、提升糧價、種糧補貼等有利因素對種糧積極性的拉動作用，依靠政策和科技進步穩定糧食生產、提高種糧農戶收入的初衷基本沒有實現。2012年，小麥種植收益僅1 634.4元/hm2，甚至低于2004年2 104.2元/hm2的水平。

圖3 小麥生產成本、小麥播種面積、單產、純收益年際變化圖

1.4 高產典型不斷涌現，產量尚有挖掘潛力

祁縣麥田基本上屬于保澆田，按照光、溫、水資源潛力分析，常年平均單產應在6 000kg/hm2以上。1997年，祁縣農民技術員郝立武個人承包的0.07hm2的“晉麥48”，經山西省組織專家實產驗收，單產達到9 949.5kg/hm2，是山西省第一塊產量突破9 000kg/hm2的麥田，這一高產紀錄較山東、河南的高產紀錄提早了7年。近年來在祁縣小麥產區，每年都有單產9 000kg/hm2以上的高產典型，特別是2010年在遭受嚴重自然災害的情況下，祁縣東陽羽村農民技術員王步青的0.173hm2小麥實打實收依然達到8 550kg/hm2。這些高產典型說明，祁縣小麥無論豐年還是災年，都有達到9 000kg/hm2左右的發展潛力。

1.5 產業布局向蔬菜優勢區域集中

與全縣小麥播種面積下滑相對的，蔬菜優勢區域的小麥種植面積基本穩定且有所擴大。東觀鎮曉義村及其周邊為傳統蔬菜的產區，該區域小麥面積一直保持在1 333.333hm2左右；賈令鎮西陽羽及其周邊為新發展的蔬菜產業集中區域，小麥面積從2005年左右的200hm2左右發展到目前的533.333hm2以上。小麥—麥茬蔬菜經營模式在這兩個區域逐步發展為主導生產模式。究其原因，祁縣麥茬番茄、茄子上市時間為9月～10月份，此時長江流域正處于蔬菜供應斷檔期，本地蔬菜正好可以填補這個空檔，具有一定的比較優勢，復播蔬菜的高效益反過來推動了小麥生產的發展。

2 糧食補貼政策落實過程中存在的一些問題

2.1 政策落實成本高

對種糧農戶實行直接補貼是以小麥實際種植面積作為補貼計算依據。每年落實糧食補貼的政策基本需要3個步驟：自上而下動員—自下而上核定面積張榜公示—自上而下抽查核實。涉及多層次、多環節，操作繁瑣，基層財力、人力、物力支出很大，工作成本高。

2.2 在土地流轉中因享受糧食補貼出現了新的矛盾糾紛

依照政策延續性原則，涉及土地流轉的糧食補貼資金，原則上發放給土地承包經營權所有人。對于轉包出去的土地，實際種糧的承包人得不到糧食補貼資金。同時出包人擔心自己失去土地，有的索要原有承包地，有的將原轉包種糧大戶的耕地轉交自己的親屬耕種。因享受種糧補貼在出包人和承包人之間出現了新的糾紛，也影響適度規模經營的發展，進一步強化了小農生產方式。

2.3 農作物品種間補貼標準差距加大了工作難度

祁縣主要農作物種植制度為一年一作（玉米）或一年兩作（小麥—大豆），當前玉米補貼標準為70元/667m2，小麥為 85 元/667m2，大豆為 80 元/667m2。政策的出發點是為了鼓勵種植小麥和大豆，客觀上卻誘發了部分農戶本來種植的是玉米，上報領取的是小麥和大豆的補貼，增加了工作難度。

3 優化糧食補貼政策的對策建議

3.1 提高補貼標準

要調動廣大農民種糧積極性，保障國家糧食安全，首先必須提高補貼標準，讓農民種植糧食所獲得的收益達到或接近種植經濟作物所獲得的收益，這樣才能真正調動農民種糧積極性。

3.2 完善補貼方式

首先拉平農作物品種間直補資金，在降低基層工作難度的同時，保障土地承包經營權所有人的合法權益。第二將增量糧食補貼資金用于防災減災、增加單產具體技術措施上，比如冬季鎮壓、早春耙耱保墑、拔節期葉面噴肥防凍、花粒期一噴三防等。資金不充裕情況下采用物化補貼形式，到資金充裕時政府采用專業合作社的相關服務。此舉可收“一石三鳥”的效果：一方面可以切實保障補貼資金用于“補糧”而非“補地”；另一方面補貼資金切實用于增加單產，提高效益、提振農戶種糧積極性，并可提高資金利用率，扭轉“國家作為投入、農民作為收入”局面；第三可以鼓勵農地流轉和種糧農民的專業合作，推動糧食生產的規模化經營，在提高農民收入的同時提高糧食綜合生產能力，切實保障國家糧食生產安全。