促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域

麗水市發(fā)改委課題組

促進(jìn)民間資本進(jìn)入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域

麗水市發(fā)改委課題組

要按照“增量先行、存量跟進(jìn)，試點(diǎn)推動(dòng)、分步實(shí)施”的思路，分類(lèi)推動(dòng)民間資本參與公共設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化建設(shè)

近年來(lái)，從中央到地方均高度重視民間投資發(fā)展，“非公36條”、“新36條”、“42項(xiàng)實(shí)施細(xì)則”以及各地各類(lèi)鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的政策措施密集出臺(tái)，釋放出強(qiáng)烈政策信號(hào)，為新一輪激發(fā)民間投資活力帶來(lái)新機(jī)遇。同時(shí)，隨著政府性負(fù)債攀升，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制力度加大等因素交織影響，大力引進(jìn)社會(huì)資本尤其是民間資本參與公共設(shè)施領(lǐng)域的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，已成為增強(qiáng)投資發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)投資持續(xù)穩(wěn)定健康增長(zhǎng)的重大戰(zhàn)略任務(wù)。

麗水民間投資發(fā)展現(xiàn)狀

2013年，麗水市完成民間投資333.95億元，占固定資產(chǎn)投資58.5%；總量分別是2000年、2010年的6.79倍、2.10倍，前13年年均增長(zhǎng)16.1%；占比較2000年、2010年分別提高了8.1個(gè)、5.1個(gè)百分點(diǎn)。從民間資本進(jìn)入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域看，主要在以下領(lǐng)域取得了一些進(jìn)展和突破：

——城建領(lǐng)域：當(dāng)前民間投資主要采取的形式有三種：一是采取BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓）形式，如污泥處置中心、醫(yī)療固廢、垃圾焚燒、綠谷信息產(chǎn)業(yè)園等，都取得了較好的效果；二是采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式，如環(huán)衛(wèi)、綠化維護(hù)、保潔等，均通過(guò)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理等方式；三是采取冠名形式，如納愛(ài)斯廣場(chǎng)、壽爾福路等。

——交通領(lǐng)域：民間投資主要集中在港口碼頭、物流園區(qū)等方面，所投資項(xiàng)目均與產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)結(jié)合度高，如青田青山特鋼碼頭、遂昌縣物流中心、縉云縣路網(wǎng)物流中心、云和商貿(mào)物流城、水閣商貿(mào)物流城、遂昌東城物流中心以及松陽(yáng)天虹物流中心等項(xiàng)目。

——衛(wèi)生領(lǐng)域：積極鼓勵(lì)各類(lèi)社會(huì)資本投資興辦專科醫(yī)院、護(hù)理院、老年病醫(yī)院、康復(fù)醫(yī)院等特色醫(yī)療機(jī)構(gòu)。全市現(xiàn)有民營(yíng)醫(yī)院22家，其中非營(yíng)利性醫(yī)院11家、營(yíng)利性醫(yī)院11家；全市民營(yíng)醫(yī)院總建筑面積約11萬(wàn)平方米，現(xiàn)有床位數(shù)1252張，占全市醫(yī)療機(jī)構(gòu)總床位數(shù)的13.5%。其中包括萬(wàn)豐中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院、田氏骨科醫(yī)院、鈄氏傷科醫(yī)院、青田康馨醫(yī)院等一批有一定知名度的特色?？漆t(yī)院。

——教育領(lǐng)域：吸引民資方面相對(duì)成熟，僅蓮都區(qū)來(lái)看，目前已經(jīng)投入使用的花園中學(xué)、蓮都外國(guó)語(yǔ)學(xué)校等，教學(xué)質(zhì)量名列全市前茅，已成功招商的還有市外國(guó)語(yǔ)學(xué)校、白云小學(xué)、廈河新村幼兒園等，這些民辦學(xué)校中，僅義務(wù)教育階段學(xué)生就達(dá)10298名，承擔(dān)了蓮都區(qū)義務(wù)教育階段總量的近1/3學(xué)生就學(xué)問(wèn)題。

——養(yǎng)老領(lǐng)域：目前全市有90家養(yǎng)老院、床位數(shù)10046張，其中純民辦養(yǎng)老院21家、床位數(shù)2661張，分別占23.3%、26.5%，蓮都崇德敬老院、縉云大眾托安養(yǎng)中心等養(yǎng)老中心均為民間資本興建。

引進(jìn)民間資本的主要問(wèn)題

盡管當(dāng)前民間投資有了長(zhǎng)足發(fā)展，但民間資本進(jìn)入公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域量少個(gè)微。這既有宏觀政策層面存在的障礙性問(wèn)題，也有自身操作層面的問(wèn)題，突出表現(xiàn)為“三難”“三不足”。

（一）政策層面的“三難”

鼓勵(lì)政策實(shí)際操作難。在政府出臺(tái)的“新36條”及42項(xiàng)實(shí)施細(xì)則等大部分政策文件中，將近50%的條款提到“鼓勵(lì)允許”民資進(jìn)入某領(lǐng)域，但實(shí)際操作過(guò)程中仍會(huì)發(fā)現(xiàn)存在諸多條條框框無(wú)法突破，尤其是在政策如何界定、如何實(shí)施等方面仍相對(duì)模糊，缺乏細(xì)則，一些物價(jià)政策、準(zhǔn)入政策限制重重，“玻璃門(mén)”“彈簧門(mén)”普遍存在，實(shí)際破題很難。

落實(shí)政策辦法創(chuàng)新難?，F(xiàn)有的有關(guān)落實(shí)中央相關(guān)政策的文件，更多的是就政策論政策，缺乏針對(duì)地方實(shí)際去研究、去創(chuàng)新，出臺(tái)的政策存在可操作性不強(qiáng)甚至無(wú)法真正落地實(shí)施等問(wèn)題。

國(guó)資民資公平競(jìng)爭(zhēng)難。如大部分公辦醫(yī)院、學(xué)校掌握著優(yōu)勢(shì)人才等資源要素，不斷擴(kuò)展規(guī)模和提升標(biāo)準(zhǔn)，而一些民辦醫(yī)院、學(xué)校獲取土地、信貸等存在較大難度；公辦醫(yī)院和學(xué)校的醫(yī)生、教師享受事業(yè)單位保險(xiǎn)和退休待遇，民資機(jī)構(gòu)很難與之競(jìng)爭(zhēng)獲取優(yōu)秀人才，即使一些民辦機(jī)構(gòu)花3-5年時(shí)間培養(yǎng)了業(yè)務(wù)人才，但很快被公立機(jī)構(gòu)挖走。

（二）操作層面的“三不足”

引進(jìn)民間投資動(dòng)力不足。各行業(yè)主管部門(mén)引進(jìn)民間投資的觀念不強(qiáng)、行動(dòng)不足，尤其是在公共建設(shè)領(lǐng)域（市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)等），普遍存在長(zhǎng)期形成的依賴政府投資建設(shè)的慣性思維，引進(jìn)民間資本過(guò)于被動(dòng)。

面向民資項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足。各主要公共設(shè)施建設(shè)行業(yè)基本沒(méi)有謀劃供民間投資的常備項(xiàng)目目錄，即使有一些項(xiàng)目，也缺乏具體的招商實(shí)施方案和計(jì)劃，致使大量民間資金找不到投資項(xiàng)目，相對(duì)于國(guó)有資本處于信息劣勢(shì)地位，應(yīng)對(duì)復(fù)雜準(zhǔn)入和實(shí)施程序的交易成本較高。

服務(wù)民間投資效率不足。在審批等政策上，繁瑣耗時(shí)的審批環(huán)節(jié)往往成為嚇退民資的原因之一，尤其是在項(xiàng)目準(zhǔn)入、方案確定等環(huán)節(jié)，投資業(yè)主稱之為“沒(méi)有大門(mén)的圓”，企業(yè)被搞得像無(wú)頭蒼蠅，沒(méi)人引領(lǐng)根本無(wú)法進(jìn)門(mén)，即使找到大門(mén)，往左往右也搞不清楚。

促進(jìn)民間投資的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

有效激活民間投資，當(dāng)前關(guān)鍵是進(jìn)一步突破政策層面、操作層面的各類(lèi)障礙，逐步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，積極突破體制機(jī)制障礙。政府要大膽突破各種條條框框的束縛，全力支持模式、機(jī)制創(chuàng)新，著力擴(kuò)大民間投資空間；企業(yè)則要積極利用政策機(jī)遇，大膽試、大膽闖，著力在投資領(lǐng)域取得新突破。

（一）著力在政策層面突破

要加快研究平等對(duì)待民間投資主體的政策機(jī)制，著力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域主體“去行政化”、經(jīng)營(yíng)“去國(guó)有化”、補(bǔ)貼“去隱性化”和利益去“去部門(mén)化”，明確界定政府投資范圍，消除政府投資對(duì)于民間投資的“擠出”效應(yīng)。

一是堅(jiān)持“非禁即入”原則，鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，大力消除民間投資體制障礙和政策制約。著重引導(dǎo)和支持民間投資進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程、社會(huì)事業(yè)等公共設(shè)施領(lǐng)域的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局，加快形成政府投資和民間投資相輔相成的公共服務(wù)供應(yīng)體系。

二是堅(jiān)持“能放則放”原則，明確界定政府投資范圍，政府投資主要用于市場(chǎng)不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。對(duì)于可以實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)設(shè)施、市政工程和其他公共服務(wù)項(xiàng)目，要堅(jiān)決引進(jìn)民間投資。對(duì)于沒(méi)有列入國(guó)土資源部《劃撥用地目錄》范圍的項(xiàng)目，原則上政府不再直接投入，須放開(kāi)引進(jìn)民間資本；列入《劃撥用地目錄》范圍的公共設(shè)施項(xiàng)目，要盡可能創(chuàng)造條件，引進(jìn)民間投資。

三是堅(jiān)持“宜購(gòu)則購(gòu)”原則，研究制定政府采購(gòu)負(fù)面清單制度，在明確哪些公共服務(wù)“不能買(mǎi)”的前提下，逐步擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的范圍，積極推進(jìn)環(huán)衛(wèi)、園林、污水和垃圾處理、保障房、文化、教育、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利事業(yè)以及其它具備條件的公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)合同外包、特許經(jīng)營(yíng)、公私合作(PPP)等方式有序放開(kāi)由社會(huì)建設(shè)經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，逐步縮小政府直接投資范圍，帶動(dòng)民間資本參與公用事業(yè)建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。

（二）著力在操作層面突破

加快推出面向民間資本推介招商項(xiàng)目，著力創(chuàng)新項(xiàng)目服務(wù)機(jī)制，大力推進(jìn)審批制度改革，簡(jiǎn)政放權(quán)、提速增效，建立民間投資項(xiàng)目“綠色通道”。

一是健全招商項(xiàng)目信息發(fā)布制度。建設(shè)、交通、水利、衛(wèi)生、教育、民政、文化、體育等行業(yè)主管部門(mén)要編制面向民間投資項(xiàng)目庫(kù)以及年度項(xiàng)目招商計(jì)劃；明確招商項(xiàng)目技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，包括項(xiàng)目?jī)?nèi)容、合作方式、服務(wù)數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)、投資估算及回報(bào)、必要的政府承諾等事項(xiàng)；通過(guò)政府門(mén)戶網(wǎng)站、各行業(yè)部門(mén)網(wǎng)站以及相關(guān)招商媒介等開(kāi)設(shè)固定專欄，廣泛發(fā)布項(xiàng)目或服務(wù)招商推介信息，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。

二是推進(jìn)公共設(shè)施領(lǐng)域投資體制改革。可以按照市場(chǎng)化建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)方向，將公共設(shè)施項(xiàng)目分為經(jīng)營(yíng)性、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域以及存量資產(chǎn)等四類(lèi)。經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域推向市場(chǎng)招商；準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域，通過(guò)PPP模式、特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式引進(jìn)民間投資；對(duì)于存量資產(chǎn)，通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)、股權(quán)出讓、融資租賃、整合改制等方式，盡可能盤(pán)活政府資產(chǎn)、引進(jìn)民間投資，加大專業(yè)化運(yùn)營(yíng)力度。

三是著力推進(jìn)審批簡(jiǎn)政放權(quán)工作。抓住國(guó)家簡(jiǎn)政放權(quán)機(jī)遇，著力推進(jìn)權(quán)力清單和負(fù)面清單制度，進(jìn)一步明確審批流程和操作細(xì)則，準(zhǔn)確把握審批運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，努力把串聯(lián)改并聯(lián)、簡(jiǎn)化（或取消）審批環(huán)節(jié)，使流程整合得更加優(yōu)化、更有效率。

引進(jìn)民間資本的重點(diǎn)領(lǐng)域

當(dāng)前要著重按照“增量先行、存量跟進(jìn)，試點(diǎn)推動(dòng)、分步實(shí)施”的思路，分類(lèi)推動(dòng)民間資本參與公共設(shè)施領(lǐng)域市場(chǎng)化建設(shè)。近期，可重點(diǎn)選擇民間資本進(jìn)入意愿較強(qiáng)、國(guó)家層面有突破空間、各地有一定的經(jīng)驗(yàn)借鑒，總體上相對(duì)容易實(shí)施和操作的行業(yè)和領(lǐng)域先行探索試點(diǎn)，如城市道路、綜合交通樞紐、污水固廢、醫(yī)療教育等領(lǐng)域。在實(shí)踐成熟的基礎(chǔ)上，逐步擴(kuò)大市場(chǎng)化建設(shè)的領(lǐng)域。

促進(jìn)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。引導(dǎo)民間資本以BT（建設(shè)-移交）、BOT（建設(shè)－經(jīng)營(yíng)－轉(zhuǎn)讓）、BLT（建設(shè)一租賃一轉(zhuǎn)讓）等模式，參與城市快速路、普通城市道路、綜合交通樞紐（或運(yùn)輸站場(chǎng)）等建設(shè)。支持社會(huì)資本以公共私營(yíng)合作（PPP）模式參與麗水機(jī)場(chǎng)等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。支持有條件的項(xiàng)目采取一體化建設(shè)模式，將交通設(shè)施和經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目（土地開(kāi)發(fā)權(quán)或廣告、商鋪、冠名權(quán)等）捆綁實(shí)施，通過(guò)項(xiàng)目法人招標(biāo)或土地帶條件招標(biāo)等公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)方式確定綜合開(kāi)發(fā)單位。

促進(jìn)民間資本進(jìn)入市政建設(shè)領(lǐng)域。固廢處置方面，按照項(xiàng)目性質(zhì)，新建項(xiàng)目鼓勵(lì)以特許經(jīng)營(yíng)、公私合作等方式投資建設(shè)；在建和已建項(xiàng)目，探索采用TOT模式或委托運(yùn)營(yíng)方式。地下空間開(kāi)發(fā)方面，鼓勵(lì)采取地上地下綜合開(kāi)發(fā)、地下空間商業(yè)化利用、地下配建、政府補(bǔ)貼等方式推進(jìn)。公共停車(chē)場(chǎng)建設(shè)方面，鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、合作、捆綁開(kāi)發(fā)等方式參與，研究推進(jìn)地下停車(chē)場(chǎng)等設(shè)施產(chǎn)權(quán)化利用等。新建公園、景觀綠化項(xiàng)目方面，要優(yōu)先考慮結(jié)合周邊商業(yè)用地綜合開(kāi)發(fā)、地下空間開(kāi)發(fā)利用以及經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配建等方式實(shí)施建設(shè)，鼓勵(lì)民間資本以合作、冠名等多種方式參與。建成后的大型公園項(xiàng)目要通過(guò)招投標(biāo)方式委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管養(yǎng)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)；小型綠化項(xiàng)目按照“誰(shuí)建設(shè)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，按規(guī)范做好養(yǎng)護(hù)。

促進(jìn)民間資本進(jìn)入城鄉(xiāng)公交領(lǐng)域。推進(jìn)公交公司市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，支持民間資本以合作、參股、廣告、冠名等多種方式參與城鄉(xiāng)公交體系的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，明確相應(yīng)的財(cái)政資本金注入及補(bǔ)貼機(jī)制。探索采用公共私營(yíng)合作制(PPP)、設(shè)立股權(quán)基金、沿線土地捆綁開(kāi)發(fā)等方式，吸引社會(huì)資本參與快速公交（BRT）、軌道交通(RRT)等城市快速交通體系的投資建設(shè)。

促進(jìn)民間資本進(jìn)入保障房領(lǐng)域。推進(jìn)安居房公司獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，明確相應(yīng)的財(cái)政資本金注入及補(bǔ)貼機(jī)制，政府不直接投資具體項(xiàng)目建設(shè)。鼓勵(lì)民間資本通過(guò)直接投資、合作參股，或政府委托代建、配建等多種方式參與保障性安居工程建設(shè)，按規(guī)定或合同約定的租金標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格，面向政府核定的保障對(duì)象出租、出售（或政府回購(gòu)）。

促進(jìn)民間資本進(jìn)入“五水共治”領(lǐng)域。以引進(jìn)投資基金、股權(quán)合作等多種方式，積極吸引民間資本參與好溪堰水系、麗陽(yáng)坑水系以及南明湖水域等“五水共治”項(xiàng)目的整治開(kāi)發(fā)。在土地條件允許的情況下，采取綜合開(kāi)發(fā)模式，將水域整治和經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)捆綁實(shí)施，實(shí)現(xiàn)資金平衡。新建供排水管網(wǎng)等非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可引進(jìn)民間投資建設(shè)、政府采購(gòu)并分期付款的方式；新建污水處理廠、水廠、餐廚垃圾處理等準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可采取BOT、特許經(jīng)營(yíng)、公私合作等方式實(shí)施。

促進(jìn)民間資本進(jìn)入醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域。按照休閑養(yǎng)生經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向，大力引進(jìn)國(guó)內(nèi)外、特別是臺(tái)灣等地的知名品牌醫(yī)療實(shí)體，以獨(dú)資、合資合作、參股等方式興辦康復(fù)醫(yī)院、老年病醫(yī)院、醫(yī)美產(chǎn)業(yè)、母嬰保健、醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)和健康管理中心等各類(lèi)特色醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)。積極探索混合所有制辦醫(yī)，支持市公立醫(yī)院與社會(huì)資本合作興辦各類(lèi)?？漆t(yī)院；探索社會(huì)資本以合資合作、收購(gòu)兼并、融資租賃等多種方式參與公辦醫(yī)院改制重組。健全財(cái)政補(bǔ)貼制度，支持公立醫(yī)院舉辦社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)。完善公立醫(yī)院的建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，嚴(yán)格控制公立醫(yī)院規(guī)模。

促進(jìn)民間資本進(jìn)入教育事業(yè)領(lǐng)域。健全政府補(bǔ)貼或購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度，積極扶持民辦幼兒園；引導(dǎo)民辦中小學(xué)校辦出特色，支持民間資本通過(guò)公私合營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式參與義務(wù)教育辦學(xué)；鼓勵(lì)民辦職業(yè)教育，支持民間資本以BOT、合作參股、捐贈(zèng)等多種方式參與高等學(xué)校建設(shè)；加大政策支持，積極吸引國(guó)內(nèi)外知名教育機(jī)構(gòu)或科研院校通過(guò)委托辦學(xué)、合資合作、品牌技術(shù)參股、獨(dú)資等方式興辦學(xué)?；蚪⒎中！?/p>

鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入其他社會(huì)事業(yè)領(lǐng)域。鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、合作、捆綁開(kāi)發(fā)等多種方式，參與圖書(shū)館、博物館、文化綜合體、游泳館、體育場(chǎng)（館）、健身中心等文化體育設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，對(duì)于已建成的文體設(shè)施，可以通過(guò)委托運(yùn)營(yíng)、融資租賃、整合改制等方式，轉(zhuǎn)讓給社會(huì)經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。鼓勵(lì)民間資本以獨(dú)資、合作等方式投資建設(shè)老年人日間照料中心、托老所、養(yǎng)老院以及殘疾人康復(fù)、托養(yǎng)服務(wù)等各類(lèi)社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。同時(shí)，可通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，支持民間資本舉辦的養(yǎng)老院等機(jī)構(gòu)在接收安置政府供養(yǎng)對(duì)象或提供基本養(yǎng)老等服務(wù)中發(fā)揮積極作用。

課題組長(zhǎng)：鄺平正；副組長(zhǎng)：留雪偉；組員：曹永躍 柴小艷 周初眉 李俊 杜方平