更好發揮《發展規劃綱要》的統領作用

劉亭

更好發揮《發展規劃綱要》的統領作用

劉亭

無論是從內容還是程序，都可以看出發展規劃綱要在整個規劃體系中發揮的統領作用是非常明確的

我國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要編制的前期研究工作，正在緊鑼密鼓地推進之中。按照慣例，明年秋天舉行的黨的十八屆五中全會，其中心議題將是形成執政黨對“十三五”規劃制定工作的《建議》。在其指導下，由國務院組織編制并經兩會審議通過的五年《發展規劃綱要》，是指導國家經濟社會發展和社會主義現代化建設的宏偉藍圖和行動綱領，也是國家實行宏觀調控的基本依據和重要手段，它應在國家規劃體系中更好地發揮統領作用。

現有國家規劃體系非常龐雜。怎樣把握《發展規劃綱要》在其中發揮的作用？這里可以化繁為簡，概括為所謂的“三、四、四”。第一個“三”，是指國家規劃體系主要包括三大系列：一是由各級發改部門牽頭編制的發展規劃；二是由住房和城鄉建設部門牽頭編制的城鄉規劃；三是由國土資源部門牽頭的土地規劃。這些規劃，雖由不同部門牽頭編制，但一經同級政府審議通過，都是國家規劃體系的組成部分。

進一步分析，第二個“四”，是指現有發展規劃系列主要包括四大品種：一是總體規劃，即五年經濟和社會發展規劃綱要；二是專項規劃，即以國民經濟和社會發展特定領域為對象編制的規劃；三是區域規劃，即以跨行政區的特定區域發展為對象編制的規劃；四是主體功能區規劃，即以國土空間開發活動為對象編制的規劃。

再進一步展開，第三個“四”，是指現有發展規劃系列中的總體規劃（即發展規劃綱要）的制定，歷經四大步驟：一是由發改部門牽頭開展規劃前期研究，向黨委、政府提交規劃綱要的《基本思路》；二是由黨中央主持編制，經全會專題審議通過的關于發展規劃綱要制定工作的《建議》；三是由政府牽頭編制規劃綱要文本，提交《發展規劃綱要（草案）》；四是召開兩會，組織審議草案，由人大權力機關作出相關決議。經修改完善后的文本正式發布，即為《發展規劃綱要》。

無論是從內容還是程序，都可以看出發展規劃綱要在整個規劃體系中發揮的統領作用是非常明確的。但由于種種原因，在我國規劃工作的實踐中，其統領作用發揮得并不理想，還存在著不少問題。一是期限上，發展規劃短而城鄉、土地等規劃長，前者難以指導后者。二是在內容上，發展規劃偏重目標和任務，空間開發約束性偏弱。三是在地位上，發展規劃缺乏專門的法律支撐。四是在審批上，發展規劃審批層級低，其它空間規劃審批層級高，存在著層級上的錯位。五是在時序上，發展規劃五年一編，但其它規劃的編制或修編時間選擇較為多樣和隨意，難以與發展規劃銜接。

按照十八屆三中全會精神，以及習近平總書記提出的“在縣市通過探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的‘三規合一’或‘多規合一’，形成一個縣市一本規劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”的要求，結合“十三五”規劃的編制和執行，需進一步深化國家規劃體制的改革。通過出臺《發展規劃法》，增強其中長期發展戰略導向，和空間布局及國土開發約束力，將其定位為國家規劃體系中的頂層規劃。并配套健全以其為龍頭的、覆蓋政府全部規劃的統籌協調機制（甚至成立跨部門的國家規劃委員會），通過實現規劃體系、空間布局和技術標準“三個有機銜接”，基礎數據、信息平臺和審批管理“三個集中統一”，逐步經“多規融合”最終實現“多規合一”，做到一張藍圖繪到頭、一本規劃干到底。

對此，當前要注重做好以下四項工作：一是加強發展規劃理論和方法的研究。要組織力量對涉及發展規劃的重大基礎理論問題、核心內容方法等進行專門研究。二是明確發展規劃的法律地位。建議由國家制定一部專門規范經濟社會發展規劃編制工作的法律或法規。三是增強中長期戰略導向和空間規劃功能。建議將“十三五”規劃綱要改革提升為發展戰略規劃，規劃期限調整到2030年，增加空間布局和開發管治要求，強化關系區域長遠和全局發展的重大戰略內容。四是改革地方發展規劃審批制度。市縣城市總體規劃等的規劃審批權，可下放到市縣政府，以增強地方規劃的自主權和統籌權，提高政府效能。

浙江省政府咨詢委學術委副主任、研究員