內涵發展模式下高校預算管理系統的重構

蘇紅丹　黃敏新

摘要：我國高校發展模式已由原來以外延發展模式逐步轉型為內涵發展模式。而預算管理是促進內涵發展的一個重要手段，在預算編制、預算監控和預算績效評價的全過程預算管理中，均可體現內涵發展的原則要求。預算系統可以通過設定預算績效目標、科學預算編制、實施預算控制、進行績效評價、運用評價結果等多個方面的重構，使教育資源向學科建設等內涵建設方向優先配置，促進高校內涵發展目標的實現。

關鍵詞：高等學校 內涵發展 預算管理 系統重構

基金項目：本文系廣西教育科學“十二五”規劃專項課題“基于績效管理的廣西高等教育經費評價體系研究”（項目編號2013ZCW030）的階段性成果。

過去三十多年，我國高等教育主要沿襲了以規模擴張為主的外延發展模式。這一模式對迅速擴大教育規模、最大程度滿足人們對教育的需求起到了積極作用。但是，近年我國經濟社會結構已發生很大變化，發展模式正在轉型。高等教育承載人才培養、科學研究等重要責任，必然也隨之發生轉型，我國高等教育走內涵發展模式是必然趨勢。任何高校都有一個預算支持系統，系統通過自身獨特功能發揮對內涵發展模式的支持，即在內涵發展導向下，設定績效指標、安排和編制預算、實施預算監控、進行績效評價，再根據評價結果進行激勵，從而實施全過程預算管控，促進新的發展模式得到良好建設和運行。

一、預算管理對高校內涵式發展的作用

（一）內涵導向的預算安排

經費的有限性決定高校必須考慮教育資源的使用效果，著眼于經費支出的社會效益和經濟效益，提高辦學質量和社會影響力。內涵發展模式就是要增強高校內在的核心實力，并按照這一要求配置經費和資源。以云南某地方高校為例，在學校硬件建設資金吃緊、經費來源單一的情況下，學校毅然決定貸款1.6億元用于人才隊伍、學科平臺、科學研究，加大學科建設的力度，連年持續增加旨在加強學科建設、提高教育教學質量等方面的經費投入，極大地鼓舞了全校上下的積極性。該校用短短七年時間，形成多個有實力的學科，引進和培養了2位長江學者，并一舉獲得博士學位授予權。

（二）內涵流向的預算控制

預算執行過程中要進行預算控制，這是預算管理的基本功能之一，預算控制貫穿在整個預算管理體系中。在預算的執行中隨時發現差異，及時調整或糾正，為下一步的工作指明方向。在傳統模式下，由于高校資金優先用于基本建設等有形投入上，高校經費預算的監督控制更多通過工程招投標、進度、質量對內容進行。而內涵發展模式突出學科建設等軟的建設內容，需要開發更多監控手段適應新的要求。例如，有高校通過將預算控制責任和權限委托給教務處、科研處等業務管理部門，使事務處理和經費控制的權限結合起來，一方面使得學科建設、專業建設按預定目標順利推進，另一方面確保經費按預算規定用途及時、合理使用。

（三）內涵要求的績效考評

預算管理模式改革的核心是實行預算的績效管理。預算績效是由一組績效目標指標值構成的集合，對整個高等教育資源配置和使用具有強大的引導作用。通過預算績效管理把有限資源投放到合理方向，就要實施科學的預算編制、實施嚴格的預算監控、實施科學的績效評價，并將績效評價結果應用于下一輪的預算編制，以結果來判斷行為，進而影響高等教育資源的投入。由此，強化預算資金使用的績效評價，根據績效指標對經費使用效果進行評價，依據評價結果確定高等教育經費的分配方向和金額，確保高等教育經費投向效果良好的學校和項目，提高科研水平和辦學質量，實現高等教育的內涵式發展。

二、內涵發展模式下高校預算系統重構的原則

（一）量入為出、收支平衡原則

高等學校是不以盈利為目的的事業單位， 編制預算要遵循預算法預算編制的基本原則，以收定支， 收支平衡， 不搞赤字。由于高校資金籌措的政策性強、自由度小等局限，也不可能大量經常利用社會資本，且不能以盈利為目的，因此，量入為出是高校應當遵循的一項基本原則，并在此基礎上考慮持續發展，不能在預算安排上出現寅吃卯糧，不能只考慮當期而忽略長遠發展需求，不能只考慮硬件而不考慮內涵建設的要求。

（二）統籌規劃、分級管理的原則

高校預算管理的核心內容是資源的有效配置和使用，因此，必須正確處理預算管理過程中的權責關系。目前大多數公立學校應采用集中管理、統籌用款的原則，對年度總預算額度的確定和分解、各部門各項目預算方案的審議和下達、預算總體控制、年度預算績效評價和執行情況考核等由學校層面負責；各職能部門及教學院部在預算額度內實行自主管理，如預算內容和數據細分、預算執行與控制等，則由各能部門及教學院部等二級單位負責。做到上下結合、責任明確，既調動了二級單位的積極性，激發教學科研活力，又不至于控制松懈，浪費資源。

（三）剛性控制、適當調整的原則

預算管理要建立有效的內部控制制度，嚴格預算審批程序，適時對預算執行情況進行監督，以避免利益博弈的負面影響出現。應堅持剛性控制原則，無預算的項目或突破預算的支出應嚴格控制。預算缺失或例外事項發生時，應按照預算調整程序進行調整，并經過比預算編制更加嚴格的審批程序。實現預算管理信息化，將預算控制和日常財務核算結合起來，提高預算信息的透明度，為預算的執行者和監控者提供預算可視化的系統支持。

（四）嚴格考核、有效激勵的原則

根據國務院頒發的有關文件規定，要求要積極推進預算績效管理。高校應建立預算績效考核評價體系。預算年度結束后，應當及時編制預算執行報告，提交預算管理委員會，由其對各二級單位的預算執行結果進行嚴格考核。要實行自我評價、第三方評價和預算審計相結合的考核評價模式。考核結果要得到體現和運用，以此決定其下一年的預算安排和管理方式。

三、內涵發展模式下高校預算系統重構的內容

（一）重構預算編制體系

1、以學校內涵發展目標和年度工作計劃為預算編制的基礎endprint

預算編制要忠實于學校戰略，要將學校工作任務、工作計劃與資源分配相結合，實現高等學校事權與財權的統一。預算是貨幣化的工作計劃，預算管理用資金量來細化高等學校的戰略規劃和年度工作目標，是對高等學校教學科研管理、后勤服務等工作量化的計劃安排。因此，為了提高高校預算編制的科學性，應當結合高等教育的發展規劃確定下一年度的工作任務和工作目標，據此編制下一年度的部門預算。各級主管部門要對高等學校編制的部門預算進行嚴格審核和評價，然后結合財力情況進行預算安排，通過一系列的項目管理模式，減少或避免盲目預算的現象出現。

2、突出內涵式發展的責任預算編制

根據內涵發展要求制定年度計劃，并將部門目標量化成應完成的指標，再應根據完成指標所需人力、物力和財力編制各部門責任預算。對于人員經費、公用經費以及各教學院系業務費等各項經費分解層層分解，形成責任預算。然后，把所有項目費用預算分解的結果進行匯總，最后形成各部門責任預算總額。責任預算和績效指標上報學校財務部門審核、匯總，交預算管理委員會審定、調整后下發各部門修改。匯總結果如果與學校總預算目標有差距，應由預算職能部門牽頭協調、統籌考慮和綜合平衡，最后由預算管理委員會審議批準，連同績效指標一起下發執行。

（二）重構預算監控體系

1、進行分類管理，實施多樣化控制

高等教育經費涉及的項目較多，必須實行嚴格的管理、實施嚴格的過程控制，這是提高高等教育經費使用效益的重要保障。要針對高等教育各項資金的不同性質采取不同的管理方式。一是分類管理，根據一定的分類方法對不同性質的經費進行合理的分類，進而采取不同的管理辦法；二是對于專項經費貫徹專款專用原則，建立專門賬戶并指定專人管理；三是統一決算，高校學校預算安排的所有經費都要在年終結算時進行清理，分門別類。

2、嚴格支出核算，維護預算嚴肅性

財務部門應黨對各單位二級財務預算進行分別立賬，組織相應的會計核算和預算控制工作。財務部門應充分發揮監督和管理職能，首先應對學校各部門的預算計劃及執行情況進行嚴格的監控，一旦發現異常用款，立刻提出預警并禁止執行，對超限額項目需報預算管理委員會審批；其次應定期對預算執行情況進行匯總、分析，及時將支出進度提交學校決策者和相關部門，使其及時了解相關信息、迅速做出相應決策。

3、創新監控方式，實行預算全程監控

一是主管部門要定期通報預算執行信息，便于高校及時調整工作思路，有效避免預算執行不力等情況的出現；二是堅持日常監督與專項檢查相結合，實行事前、事中、事后全過程監控，將監督的重心向事前、事中前移；三是建立內部制約監督機制，高等學校對涉及到預算安排下達經費的部門，要分別逐級簽訂責任狀，做到縱向與橫向共同負責，達到有效監控的目的。

（三）重構預算評價體系

1、確立內涵導向的預算績效目標

為教學科研服務是高校經費預算績效管理的總體目標，制定科學可行的績效目標是預算績效管理的基礎。高等學校的總體戰略目標應結合自身發展要求、注重特色和內涵，協調發展，分步發展；高等學校各部門的目標服務于高等學校的總體戰略目標[7]。同時，制定長期目標和短期目標，短期目標作為長期目標的分解。預算績效目標的制定應堅持與國家和地區高教發展規劃、高校自身的發展戰略相結合，以質量提升為核心，突出學科專業建設、突出人才隊伍建設等內涵發展目標，在此基礎上制定高校內部各部門的績效目標。

2、構建預算績效指標

績效考評要用數據指標說話，對高等教育經費進行客觀全面的評價。因而，高等教育經費的績效考評工作應制定科學、完整的考評指標。按《中央級教科文部門項目績效考評管理辦法》，將考評指標分為業務考評指標和財務考評指標。業務考評指標包括預算項目的目標完成程度，預算項目目標完成的可能性，預算項目目標的合理性，預算項目驗收的有效性，預算項目組織管理水平，預算項目的經濟效益，預算項目可持續性影響。財務考評指標包括資金落實情況，如預算執行情況、資金到位率和資金到位及時性等；實際支出情況，如預算項目實際支出構成、超支或結余情況等；還有財務信息質量，財務管理狀況等。

3、實施預算績效監控

在預算績效管理過程中，建立暢通有效的預算執行信息反饋機制，實施對預算經費執行的績效監控和專項督查，是預算績效目標得以實現的保證。預算實施過程的監控通過對預算經費使用是否合法、預算績效目標是否實現進行監控，及時發現預算執行過程中的問題，分析產生問題的原因，并及時采取措施進行處理。屬于高等學校主觀原因的，由高等學校自身進行修正；屬于影響目標的環境和自身條件發生變化的，則需要對原來制定的目標進行調整，使預算績效目標的實現得到有效保證。

4、進行預算績效評價

合理確定高等教育經費的績效評價對象和評價方法，對高等教育經費進行預算績效工作，考核經費的使用效益，是實現高等教育經費財務工作規范管理、提高經費使用效益的基本要求，也是有力途徑。通過預算績效評價，分析經費的使用效果，分析高等教育投入產出情況，考核高等教育資源的使用效率和責任，有利于建立科學、規范、高效的高等教育經費分配體制和管理機制，有利于促進高等學校財務管理工作的進一步規范和財務人員業務能力的進一步提升，有利于促進經濟社會各項事業的全面進步和協調發展。

5、應用績效評價結果

內涵發展的投入產出更多體現為一定的延遲效應，而不是立竿見影的效果。因此要變革傳統預算管理模式，以年度預算為基礎，采用滾動預算方式，考慮學校中長期發展的需要，確定分期的績效目標，確保高等教育各階段發展規劃目標的實現。每年根據前年預算執行情況和績效目標實現情況，將績效評價結果作為增加或減少下年度的預算經費額度的依據，確保高等學校的各項事業工作有序連續進行，保證績效目標的實現和質量，充分發揮預算績效的指導和控制作用。

總之，預算管理是高校發展的支持系統之一，教育經費預算管理為高校內涵式發展提供經費保障。要確保內涵發展的順利推進，學校就要加快預算體系改革，建立科學的預算編制、預算控制和績效評價系統，通過科學全面的預算管控，促進有限資源對學校內涵發展模式的有效支持，真正提高辦學效益與質量。

參考文獻：

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