慎對“新區”熱

陳功

近年來國內一個值得商榷的現象是各種新區的設立，這里的“新區”是指廣義上的新區，主要是兩大類，一類是國家級新區，另一類是國家綜合改革試驗區。

國家級新區，是指新區的成立乃至于開發建設上升為國家戰略，總體發展目標、發展定位等由國務院統一進行規劃和審批，相關特殊優惠政策和權限由國務院直接批復，在轄區內實行更加開放和優惠的特殊政策，鼓勵新區進行各項制度改革與創新的探索。目前已經有了9個國家級新區：1992年10月上海浦東新區成立、1994年3月天津濱海新區成立、2010年6月重慶兩江新區成立、2011年6月浙江舟山群島新區成立、2012年8月甘肅蘭州新區成立、2012年9月廣東南沙新區成立、2014年1月陜西西咸新區成立、貴州貴安新區成立、2014年6月青島西海岸新區成立。

國家綜合配套改革試驗區是指，國家為了順應經濟全球化與區域經濟一體化趨勢和完善社會主義市場經濟體系的內在要求，所建立的以制度創新為主要動力、以全方位改革試點為主要特征、對全國社會經濟發展帶來深遠影響的實驗區。國家綜合配套改革試驗區除了具有“經濟開發區”、“經濟特區”、農村綜合改革試驗區的內涵，還涉及社會經濟生活方方面面的改革，是一項以全面制度建設的方式推進改革的系統過程。

截至2011年12月，國務院已經批準了上海浦東新區綜合配套改革試點、天津濱海新區綜合配套改革試驗區、重慶市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、成都市全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區、武漢城市圈全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區、長株潭城市群全國資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區、深圳市綜合配套改革試點、沈陽經濟區國家新型工業化綜合配套改革試驗區、山西省國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區和廈門市深化兩岸交流合作綜合配套改革試驗區，總共10個國家級綜合配套改革試驗區。

雖然，國家發改委官員在2011年曾有表示，“改革進入深化階段，除遇特殊情況，原則上不再接受新的綜合配套改革試驗區的申請”。但實際上，這方面的建區工作并未停止。2013年4月3日，國務院常務會議部署開展現代農業綜合配套改革試驗工作，會議又確定了黑龍江省先行開展現代農業綜合配套改革試驗。至此，第11個國家級綜合配套改革試驗區又告誕生。此外，國務院還決定設立4個“綜合改革試驗區”（區別于“配套”），包括：義烏市國際貿易綜合改革試點、溫州市金融綜合改革試驗區、珠三角金融改革創新綜合試驗區以及泉州金融綜合改革試驗區。

現在，把各種名目的“新區”加在一起，經國務院批準的“新區”已經有了24個，已報未批的還有一大批，創造了改革開放以來的新紀錄。

總體看，這些新區的名字標新立異，千方百計要出特色，但歸根結底，重點依舊都是“要政策”，至于改革以及改革的經驗能否推廣至全國，即便是國務院主管部門，恐怕也是心中無數，基本沒有時間表。這樣一來，新區在全國改革方面的示范意義已經不大，漸漸演變成了一種單純的地方政策優惠。未來，如果各式各樣的“城市圈”再一擁而上“要政策”，各種新區的設立恐將如一陣風吹來，政策環境就會亂上加亂了。

這種大干快上的“新區”建設所可能造成的問題是值得關注的。首先，制度成本會越來越大。有新區，就會有機構，干部越改越多，職務越兼越多，機構設置疊床架屋，越摞越高，這對未來的全國性改革非常不利，只會增加成本。其次，改革試驗的性質越來越淡化，不具有全局意義。過去的深圳和上海改革，可以形成指標意義，向全國推廣后，無論是經濟上還是政治上，均獲益匪淺。現在這種八仙過海式的“新區”建設熱潮，連有效的經驗總結都是問題，就別提向全國推廣以產生整體社會效益了。第三，加大了社會成本。新區設立，難以避免的情況之一就是房地產開發。此外，由于現有行政程序之外又有程序，整體社會成本的增加也是可以想見的。最后，就是這種“新區”建設熱潮實際上還擴大了中西部與沿海地區本來就已經很大的差異。在24個各種“新區”中，實際真正在西部的只有1個。新區的政策優惠會導致資源的集聚，新區建設中，資源又向沿海集聚，更加擴大了地區差距。

發展是全國人民的期待，不是少數地區的期待。中國已經進入了新的發展階段，隨著發展空間的縮小，改革的戰略設計日顯重要。現在這種到處都是“根據地”的情況，不利于未來全國一盤棋的戰略推廣，還是應該慎重為好。