節能優先戰略何以為繼

郁聰

節能優先的提法最早是在1981年五屆人大第四次會議上作為解決能源問題的方針明確提出來的。當時的提法是“開發和節約并重，近期把節約放在優先地位”。進入20世紀90年代，因環境污染帶來的可持續發展問題引起了世界各國的普遍關注，中國政府經過修訂，再次重申“堅持節約與開發并舉，把節約放在首位”的能源總方針。

但是，長期以來，由于節能優先與傳統的不斷增加，能源供應解決能源供需問題的矛盾一直存在，節能優先一直沒有得到很好落實。直到2005年《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中提出以科學發展觀統領經濟社會發展全局，轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量，首次將單位GDP能耗下降目標作為經濟社會發展的約束性指標，節能優先才得到重視。無論在當時的國家能源領導小組辦公室組織開展的“2030年國家能源戰略研究”，還是中國工程院開展的“中國能源中長期（2030-2050）發展戰略研究”中，均把節能優先作為2050年前中國能源發展戰略的第一戰略。

節能優先戰略勢在必行

1.實施節能優先戰略是解決發展與環境矛盾的重要途徑。在較長時期，中國經濟仍將持續快速增長，能源消耗、溫室氣體排放總量還將不斷上升，降低經濟增長對能源消耗的依賴程度、提高產出效率仍是當前首要任務。為實現2020年全面建設小康社會發展目標，加快發展仍然是中國各個地區的優先任務，在發展方式短時期難以根本性轉變、各地區能源消耗及溫室氣體排放總量仍呈明顯上升趨勢的情況下，落實節能優先戰略不僅是能源資源環境制約條件下的需要，更是提高經濟競爭力，實現環境保護、可持續發展、生態恢復等宏觀發展目標的重要途徑。

2.中國節能政策措施是行之有效的。從“十一五”時期經驗看，通過實施嚴格的節能目標責任制，各級政府加快轉變發展方式、促進結構調整、開展技術改造的積極性明顯增強，推動了經濟增長質量和效益的顯著提升。當前，在各級政府積極探索新的增長內容過程中，通過制訂較高的能源強度下降目標，并完善節能目標責任考核制度，創新政策措施頂層設計思路，加強現有政策間的協調與互補，以市場經濟手段建立全社會參與、有罰有獎的節能新機制，充分調動地方政府的主動性和能動性，把政策設計和執行權更多下放給地方政府，鼓勵地方各級政府開拓節能新思路、新舉措，有效發揮科學發展“指揮棒”作用，是能夠以中國特色政績考核手段推動能源強度目標實現的。

3.中國提高能源利用效率的潛力依然較大。中國能源利用效率水平整體較低，通過實踐節能優先，科學制定節能目標，引導各級政府加快轉變發展方式的空間較大。目前，中國單位GDP能耗是世界平均水平的2倍以上，是美國、日本、歐盟等發達國家的4-6倍。北京、上海等發達城市人均GDP已經達到中上等國家收入水平，但單位GDP能耗水平仍有數倍差距。在未來相當長時期，中國持續、大幅下降單位GDP能耗的潛力和空間很大。中國鋼鐵、建材、化工等行業單位產品能耗比國際先進水平高10-20%，原油加工、乙烯生產、煤炭生產等單位產品能耗高出國際先進水平30%以上；建筑領域，即使采用65%的建筑節能標準，仍比同緯度德國的建筑節能標準的用能量高1/3以上；交通領域，新車燃油經濟性比國際先進水平仍高20%以上。

4.中國在多個領域已具有自主知識產權的先進節能減排技術，具有大規模推廣的良好基礎和挖掘節能潛力的空間。在發電領域，上海外高橋第三發電廠工程建設2臺國內單機容量最大、參數最高的100萬千瓦國產超超臨界燃煤發電機組，自主研究并實施了“零能耗脫硫”等9項世界首創技術、“超超臨界機組參數和運行方式優化”等6項國內首創項目，取得18項企業新紀錄和9項國家專利授權。實際運行供電煤耗僅為287克/千瓦時，處于國際領先水平。與此前國內最先進機組相比，兩臺機組每年可進一步節約燃煤16萬噸以上。煙塵、二氧化硫和氮氧化物的額定排放濃度分別為每立方米26.6毫克、15.56毫克和39毫克，遠低于國家排放標準。

在煤炭清潔利用領域，工業和區域供熱的煤粉爐技術已在山西、遼寧、甘肅、山東、新疆、陜西、安徽、寧夏、吉林、黑龍江、云南、福建、河北、天津、廣西等省市區推廣應用1000多臺，總容量達20000t/h以上。鍋爐煤粉燃盡率達98%以上，鍋爐熱效率達到90%左右，凈化后排煙含塵≤30mg/Nm3、SO2≤100mg/Nm3、NOX≤200mg/Nm3，具有較高的PM2.5脫出效果。如果將現有燃煤工業鍋爐的30%（約120萬蒸噸）改造為高效煤粉工業鍋爐，則每年可形成節煤量約1.1億噸，減碳約2.5億噸，同時可減少二氧化硫排放量約300萬噸，減少氮氧化物排放量約50萬噸。

在居民供熱領域，吸收式換熱技術是一項有效回收低品位工業余熱，并通過城區供熱管網改造，將這部分余熱應用于北方城市城區采暖的節能技術。在熱源側，充分利用各類性質的余熱，把回水從15～20℃加熱到130℃；在用戶側（熱力站），從循環水中提取熱量，并把一次循環水冷卻到15～20℃。目前，石油化工、煉焦、非金屬制品生產、黑色金屬冶煉以及有色金屬冶煉五大工業部門消耗了工業用能的2/3，但是熱效率低，大量低品位余熱（200℃以下）通過冷卻塔散失等方式向環境排放。據推算，北方地區五大工業部門年排放低品位余熱量可達171GJ，若能回收其中的20%，就可滿足未來北方城鎮采暖總需求（74億GJ）的近50%。

在建筑領域，秦皇島“在水一方”小區建成的全國首座“被動式-低能耗住宅”，并未采用高端節能技術，而是選擇真空超厚三層玻璃窗、空氣源熱泵、分戶式新風和高效太陽能集熱板、墻體內保溫隔熱、密封等成熟的市場化技術，加上精細化的施工，就可在寒冷地區實現節能92%、提高室內舒適度水平、延長房屋使用壽命等效果。對于城市建設來說，在高層建筑可推廣的被動式住宅可以節省大筆用于供熱等市政建設成本；對于用戶來說，可大幅節省暖氣費、電費等大筆生活成本。

節能難點

1.現狀

（一）節能目標完成情況喜憂參半。2013年與2010年相比，全國單位國內生產總值能耗下降9.03%，“十二五”前三年累計節能約3.5億噸標準煤，相當于減少二氧化碳排放8.4億噸。

但是，單位GDP能耗下降率前三年只完成五年總目標的54%，落后于進度要求6個百分點。要實現“十二五”目標，后兩年單位GDP能耗須年均降低3.9%以上，高于前三年平均降幅。完成“十二五”節能目標的任務艱巨。

（二）節能工作取得了進展。“十二五”前三年，進一步加強了宏觀調控，國務院原則通過了《2014—2015年節能減排低碳發展行動方案》，要求用硬措施完成節能減排硬任務。強化了節能目標責任，完善節能減排目標責任評價考核辦法。推動了產業結構優化，通過能評審查核減能源消費量約2000萬噸標準煤；關停小火電機組1800萬千瓦，淘汰落后產能煉鐵4533萬噸、煉鋼4564萬噸、水泥4.87億噸、平板玻璃11147萬箱；2013年服務業增加值占國內生產總值比重首次超過第二產業。

實施節能技術改造、節能產品惠民工程、企業能源管理中心建設等重點工程項目全部建成后可形成節能能力約1.75億噸標準煤。加快節能減排技術、產品開發與推廣，實施節能減排科技專項行動，發布6批國家重點節能技術推廣目錄。開展萬家企業節能低碳行動，節能2.2億噸標準煤；實施工業能效提升行動，規模以上工業單位增加值能耗降低15%；開展綠色建筑行動，新建建筑節能標準執行率基本達到100%。但是，也必須清醒地看到節能工作在“十二五”后兩年乃至“十三五”將變得更加復雜、艱難。

2.主要難點

（一）要真正落實節能優先戰略，在意識形態和行為方式上遇到阻力。實施節能優先戰略實際上是一場偉大的社會變革。既然是變革，就會影響思想意識、發展模式、體制機制、法律政策規范、技術創新、消費模式、行為準則等經濟社會發展的各個方面，就要求對傳統生產、生活方式實施變革，甚至要變革價值觀念和社會文明。任何一次社會變革都會遇到觀念轉變的阻力、付諸實際行動的障礙。

阻力和障礙主要體現在：一是節能目標作為約束性指標，一直沒有進入國家和地方政府的宏觀經濟決策中，不管是7%還是10%的GDP增速，節能都是同一個應對措施，造成了經濟增速放緩，完成節能目標就容易，反之目標完成就出現困難。二是經濟增速仍然依靠投資拉動，大部分地方政府依然熱衷于高GDP增速，經濟結構粗放型、重型化的趨勢也依然明顯。三是節能體制機制不健全，實施節能優先戰略在各領域、各環節、各機構間不能形成合力。四是重大節能工程、技術長期得不到廣泛應用，例如外高橋電廠、近零能耗建筑、低溫余熱利用、工業和區域供熱的煤粉爐技術等。五是節約型生活方式短時間內難以被民眾接受和實踐，傳統城鎮化進程提速，城市基礎設施、住房規模一再膨脹，能源消耗增長難以遏制。

（二）調整結構、化解產能過剩矛盾是一項較長期、艱巨的任務。有專家說，中國經濟結構調整主要面臨以下兩大“絆腳石”：一是認識障礙，二是路徑依賴。“保增長”、“穩增長”的觀念成為調結構的最大障礙，特別是在很大程度上靠行政力量“硬保”增長，結構調整被人為地推遲。“路徑依賴”就是經濟增長對房地產的過度依賴，且難以擺脫。因此，結構調整的困難重重。例如：現有經濟結構過分倚重外需輕內需，中國外貿依存度已超過60%，遠遠高于一些發達國家和發展中大國的水平；消費對經濟增長的貢獻率偏低，與發達國家相比差距超過20多個百分點；兩高一資項目難以遏制，經濟增長高度依賴第二產業特別是制造業；各地同質布局現象嚴重，重復建設、低層次競爭的現象依然存在。要克服上述困難，還存在很多制約因素，例如：政府主導的經濟增長模式和運行機制尚未根本改變，既得利益集團的強烈抵觸，現有中央和地方“分灶吃飯”的財政體制，國民收入分配結構不合理，社會保障和公共服務不足等。所有這些都使結構調整舉步維艱、進展緩慢。

遏制新上產能遇到了不少障礙，如地方政府仍然追求GDP、稅收等政績，給予產能過剩行業土地、稅收等優惠，中央審批管住了，但地方仍有大量違規現象。淘汰落后產能是一項長期而艱巨的工作，既存在過多依賴行政手段、激勵約束機制不健全、監管和長效機制欠缺等問題，也涉及地方財政收入、企業資產損失、債務處理、職工就業等重大利益問題，涉及面廣，難度大。企業兼并重組也存在風險大、融資辦法單一、成功率低、稅收負擔重、跨地區所有制的兼并重組困難、審批時間長等問題。因此，化解產能過剩矛盾絕不可能一蹴而就，從而也影響到結構調整和提高能源利用效率。

（三）科技創新難以在短期內支撐經濟轉型升級。無論提高經濟發展質量還是產業轉型升級，都需要科技創新的支撐，科技創新也被賦予了成為新的經濟增長點的使命并被寄予厚望。但是，一方面，中國長期以來科技創新供給不足。2011年，中國R&D經費投入強度（占GDP比重）為1.84%，與丹麥的3.09%、以色列的4.38%、瑞典的3.37%、芬蘭的3.78%和美國的3.07%比，差距很大。同時，中國75%的企業沒有專職人員從事研發，缺乏開發型技術人員，全國高層次的創新人才和科技領軍人才更是嚴重匱乏，導致科技成果質量不高，很難適應轉型發展的需要。

另一方面，由于中國仍處于轉型期，市場競爭力主要依靠廉價的勞動力和投資擴張，而不是技術創新帶來的收益，加之自主創新存在著很多不確定性，高投資、高風險、低收益，導致企業自主創新投入低、成果少。當經濟發展需求沒有轉換為對科技的需求時，技術創新就不可能成為經濟發展的動力。科技創新的內在規律和長期存在的“短板”，使得科技創新在短期內很難為經濟轉型升級提供強有力的支撐。

（四）污染控制對完成工業節能目標來說既是機遇也是挑戰。2013年1月發生的涉及30個省（自治區、直轄市）的霧霾天氣，特別是在京津冀地區發生的連續多次的強霾污染，引起全社會的深刻反思，在拷問中國發展模式的同時，也對節能減排工作提出了新要求，在完成節能目標的同時還必須完成減排目標。2013年2月，環保部公布《環境空氣細顆粒物污染防治技術政策（征求意見稿）》，使原計劃作為“十三五”工作重點的顆粒物治理也被提前到了“十二五”。這加大了鋼鐵、建材、化工、發電等行業節能環保的壓力。目前中國水泥工業氮氧化物排放水平普遍在880毫克/標準立方米，排放標準修訂后，將由880毫克/標準立方米降低到450毫克/標準立方米，新建水泥生產線要求低于320毫克/標準立方米。采用修訂后的排放標準，不僅使每噸水泥成本增加20元至40元，也必將增加用電量，這增加了水泥行業完成增加值能耗下降率目標的難度。

（五）節能政策措施的執行遇到前所未有的挑戰。“十一五”以來國家出臺的一系列重大節能政策措施在2013年明顯出現失效現象。例如：2013年，由于國家與地方完成節能目標統計數據差距大，導致省級政府節能目標責任年度考核工作難以為繼，“十二五”完成節能目標的壓力難以從中央傳遞到地方；參與“萬家企業節能低碳行動”的90%以上的企業由于節能量目標的設定及分解方法存在缺陷，截止到2013年年底已完成五年的節能量目標；多項節能獎勵政策因頂層設計存在薄弱環節、政府監管不完善等造成政策執行成本過高、獎勵資金使用效率受到影響。“十二五”中后期及“十三五”應如何實施有效的政府引導，存在極大挑戰。

對策建議

1.必須構建有利于落實節能優先戰略的機制體制。要落實節能優先戰略，使能源消費端管理工作落在實處，“十三五”必須在機制體制上有所突破。解決政府機構間職能分工不明確、上下不一致、難以形成合力的問題。建立適應新形勢需要的考核各級政府政績的科學標準，完善領導干部政績考核體系。盡早將修訂《節能法》提到議事日程，加快健全資源環境領域法律、標準體系，為應對新形勢下節能工作提供法律支撐，確保綠色、低碳發展理念和要求切實反映到國土功能區劃、產業政策、進出口政策中。切實把提高能源效率作為優化資源配置方式的重要指導原則，改進財稅政策手段，使資源能源價格反映社會外部成本和稀缺程度，在能源價格改革上有新作為。

2.適時調整宏觀經濟和節能政策思路。提高對經濟發展規律的認識，改變“保增長”、“穩增長”的舊思維，容忍經濟增長速度放慢，為結構調整、提高發展質量創造空間。要對宏觀經濟政策和產業政策做重大調整，改變過去以鼓勵增長、鼓勵短期高效益為主的宏觀經濟政策和產業政策，轉為鼓勵創新、鼓勵升級、鼓勵長期發展能力的提高。加快收入分配體制改革，改善消費環境、增加收入、促進農民工市民化。

積極落實節能優先戰略。在供應端，把節能作為第五種能源資源，納入國家“十三五”能源規劃中；在消費端，進一步完善現有節能獎勵政策，加大對節能技術創新、示范、推廣和應用的支持力度，同時要轉變現有節能激勵政策以財政補貼為主的狀況，更多地發揮資源稅、環境稅、碳稅等在推動社會形成節能主動性、自覺性上的作用。建立切實反映能源資源產品供求關系、稀缺程度和環境外部性的價格形成機制，確保價格信號在引導能源開發、利用行為中發揮核心作用。進一步深化資本、土地、勞動力、環境等其他要素領域改革，減少價格扭曲現象，從源頭上消除過度刺激投資、過度消耗資源、能源的機制環境。

3.繼續實行節能優先戰略，實行較高的單位GDP能耗下降率，并與GDP增速逆向關聯。在轉方式、調結構的攻堅期，節能已不是簡單地為了解決能源供需平衡問題，也不是僅為了完成“十二五”或“十三五”的節能約束性目標，而是要轉變經濟發展方式，改變依靠高資源投入、高環境污染代價實現低效擴張的增長路徑；節能要作為建設生態文明的突破口，發揮其在解決經濟增長乏力、霧霾污染、產能過剩等重大問題上的作用。因此，還需執行較高的節能目標，但需要調整指標執行方式，實行與GDP增速逆向關聯的調整方式，對實際經濟增長速度超過規劃經濟增長速度的地區，相應調高單位GDP能耗下降目標，引導地方政府重視經濟發展質量和效益。

4.加強政府在節能領域的監管職能。建立國務院高層協調決策機制，國家發展改革委相關司局在調查研究、制定和提供方案、督辦檢查、發現問題和及時提出政策調整方面發揮更大作用。進一步改善節能目標責任考核制度，加強節能與污染物減排、應對氣候變化、可再生能源目標的統籌銜接，把資源消耗、環境損害、生態效益等納入評價體系，注重對政策實際執行效果的抽查考核，通過加強媒體監督、引入第三方評估等手段，推動政績考核向促進公共服務型政府建設方向轉變，完善公平、公正的宏觀政策體系和監督管理體系。