戶籍改革應促進“福利公平”

穆光宗

目前，中國常住人口的城鎮化水平已經達到52%，正處在快速城鎮化的發展階段。戶籍管理制度無法阻擋農民城鎮化的步伐，但障礙了農民市民化的過程，導致人口城鎮化和人口市民化背離。

2012年2月23日，《國務院辦公廳關于積極穩妥推進戶籍管理制度改革的通知》（下稱《通知》）正式頒布， 《通知》體現了積極發展中小城市和小城鎮、合理控制大城市人口規模的一貫主張。

中共十八屆三中全會特別提出加快戶籍制度改革。為落實改革，公安部、國家發改委等部門研究制定了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，今年年初經過進一步修改完善后，正式報黨中央、國務院審批。

此后，6月6日召開的中央全面深化改革領導小組第三次會議審議了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。

最近，中央農村工作領導小組副組長陳錫文透露，關于戶改方案，“國務院常務會議、中央全面深化改革領導小組都已審議過了，等著中央政治局最后審議，國務院很快會推出關于戶籍制度改革的決定”。

據了解，戶籍改革總的政策要求是，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。

三元社會結構與戶籍制度改革

由于中國人口的城鎮化是不完全的城鎮化，所以實際的城鎮化水平被高估了。2010年第六次人口普查時，北京市的外來人口達704.5萬人，占北京市常住人口的35.92%；上海市的外來人口達897.7萬人，占上海市常住人口的39%；深圳市常住人口中，約有798萬人是非戶籍人口，占深圳市常住總人口的77%。而在這些外來人口當中，多數是農業戶籍人口。中國人口的社會結構已由“二元”結構向著“三元”結構逐步變化，在傳統意義上的“農民”與“市民”這兩個群體之間增加了一個“農民工”群體。農民工是從第一產業分離出來進入城鎮地區第二、三產業的打工者。他們既不是真正意義上的農民，因為他們已經脫離了農業生產活動；也不是真正意義上的市民，因為他們并沒有完全融入城市生活，也沒有被城市戶籍和福利制度所接納。這種局面不改觀，必將影響城鎮化的健康發展，影響社會的和諧與穩定。

中國城鎮戶籍制度改革的方向應該不是簡單的取消或者弱化，而是朝著增進公民權利公平和社會福利公平并重的方向逐步完善制度本身的區域協調功能、人口管理功能和福利保障功能，是為了更好更多地保障城鎮化人口市民化的權益待遇和發展進程。

現行戶籍制度導致區域福利分割

在中國，戶籍是最基本、最重要的社會福利分配和保障制度。城鎮戶籍背后是福利待遇問題。戶籍實際是一種“居住身份證”標志，不同戶籍身份的人獲得了不同形式和不同程度的福利保障。但這個制度早已淪陷于條塊分割、各自為政的管理體制和地方財政服務地方的區隔化、差別化利益格局中。戶籍制度導致了“區域福利分割”現象的產生，不同的城鎮地區對居民的“福利供給”是有差別的。

1958年《中華人民共和國戶口登記條例》確立之初，這項制度就開始扮演起分配公共資源、保障市民福利的重要角色，從孩子上學到青壯就業，從住房保障到醫療養老保障，民生的諸多方面都與戶籍制度所厘定的“福利保障權”息息相關。戶籍區分了本地人和外地人，進而圈定了福惠人口的規模，確保城鎮地區“福利承載力”保持在政府可以承受的范圍之內，促進城鎮人口和城鎮發展的協同并進。

城鎮戶籍制度直接左右人口的市民化進程。遷移是有選擇性的，遷移具有雙向選擇性是一個規律。所有城鎮地區實行的幾乎是“優才計劃”，只吸納對城鎮有貢獻的優秀人才。戶籍制度實際上是城鎮選拔外來精英人口的重要機制，也是底層人口實現社會流動或者社會升遷的重要通道。

長期以來中國戶籍制度的改革思路一直是“控大放小”，在政策取向上一直是防止“大城市病”，這次戶籍改革的一個明顯取向也是把遷徙人口引向中小城鎮。

外來人口存在著兩種方式獲取城鎮地區公共資源和社會福利，一種是準市民身份（辦理暫住證的流動人口）獲得市民化待遇和服務，另一種是純市民身份（擁有城市戶口的新移民）獲得市民待遇和保障。自從有了戶籍制度以來，就很難避免“福利增加”的沖突——地方財政會遵循“取之于民用之于民”的民生福利原則。問題在于，在保障市民“福利優享權”的同時，也要促進準市民“福利共享權”的落實。而這，需要開放和打通“福利外溢”的通道，這就是基本公共服務的均等化和基本社會保障的公平化之路。

人口地理移動的城市化和人口身份轉變的市民化相互結合的“完全城市化”，其最大障礙是戶籍管理制度。2000年第五次人口普查數據的流動人口規模達到1.44億，而2010年第六次人口普查的流動人口規模已達2.2億。目前全國新生代農民工數量已達8900萬，已經成為農民工的主體，這些1980年代以后出生的年輕人大多一畢業就進城務工經商，幾乎沒有務農經歷，與農村生活日漸脫離，但他們中的多數生活在城市福利體制的邊緣地帶，成為“半城市化”的準市民人口。

按照常住人口來看，中國目前城鎮化率已超過50%，但如果按照戶籍來看，中國具有非農業戶口人口占全國人口比例不足40%，二者相差10多個百分點，這意味著全國有大約1.6億人口雖然生活在城鎮，但并沒有被城鎮的福利體系所覆蓋。他們雖然很難跨越城市居民戶口的制度藩籬，但應該有權分享改革發展的成果和福利。

戶籍制度改革是一個巨大而艱難的社會系統工程。國際經驗表明，取消戶籍制度并非最好的選擇。戶籍制度有強大的人口控制和調節的功能，可以在一定程度上避免“城市病”和“貧民窟”，使得一些人口在差別化待遇的“鴻溝”面前望而卻步，城鎮化對他們來說只是青春時期“討生活”的一個階段也是一個機會，最終可能回到鄉土終老。

由于中國特定的二元結構和社會差別的客觀存在，所以人口城鎮化并不必然是從鄉村向城鎮單向遷移并在城鎮定居的過程，而是“離土不離鄉”、“離土又離鄉”和“離鄉又返鄉”的組合，中國城鎮化過程中所轉移的農村人口具有明顯的“兩棲化”、“不穩定”和“鐘擺”特征。近年來農民工群體內部在流遷方向上已呈現在流入地定居、保持流動狀態和向流出地回流的三維分化。

為什么無法取消戶籍制度

為什么無法取消戶籍制度？說到底，戶籍一開始就是與居民福利掛鉤的，戶籍制度是地方福利保護主義的制度屏障。戶籍管理制度之所以無法完成“全國一盤棋”，關鍵是條塊分割體制以及城鄉二元結構由來已久、盤根錯節和根深蒂固。戶籍制度反映了人口管理各自為政、居民福利本土保障的事實。戶籍的重要性一方面反映了制度賦予居民共享福利性資源的權利保證，如計劃經濟年代，城市居民依憑戶籍的保障可以共享福利性的生活資源，而沒有城市戶口者是無福享受的。另一方面反映了平衡人口需求與稀缺資源緊張關系的制度保障的需要，就是通過戶籍來阻斷或者區別其他人口的共享權利。例如，同樣是北京戶口，依據戶口所在地就近上學就是為了避免和減輕上學人口的集聚和擠壓對優質教育資源的需求壓力。一般而言，人口與資源、人口與福利的關系總是會處在緊張的狀態。戶籍制度的存在可以舒緩它們的關系，實現相對的和動態的公平。

由于持續的低生育率和人口少子化的進程，大城市人口與經濟社會的可持續發展必須通過“替代性遷移”予以保障，所以外來人口的進入和落戶對很多遭遇人口虧損的城市來說具有重要的意義。上海最早實施居住證制度，當初的目的主要是引進人才和吸引投資，后來擴展到所有在上海居住的非本市戶籍的境內人員，規定凡是在上海居住的外來人員，都必須辦理居住登記，居住證分臨時居住證和居住證兩種，符合一定條件的可以領取居住證，持有居住證一定年限后可以轉為上海市戶籍人口。目前，這一制度已在東部地區推開。例如，廣東2010年為全省3000多萬外來人口辦理了居住證，有超過10萬外來人口通過積分入戶政策成為廣東城鎮戶籍人口。

我們認為，要保障公民自由遷徙的權利，提高中國人口城鎮化的質量，要把握好、平衡好四個“化”的進程，即居住的城鎮化、戶口的市民化、待遇的社會化和福利的公平化。目前，中國還處在經濟社會發展的初級階段，戶籍制度雖然造成了福利差別，但在可預見的將來依然是社會管理的重要手段，也是有序發展的重要保障。戶籍制度的改革之路是在市民和準市民之間均等化共享城鎮地區改革發展所帶來的“福利增量”，縮小兩類市民的“福利差別”，促進全社會的“福利公平”。為此，不僅要在大中城市和小城鎮為新市民降低“入戶門檻”，而且要為準市民降低“享福門檻”，努力使戶籍恢復人口登記和管理的功能，弱化由此派生出的福利只向市民傾斜的制度歧視和社會不公；同時，既要實現所有國民獲得公正社會福利的目標，也要保障城鎮人口的長期均衡發展。