“大鎮設市”理念下的城市化模式發展與創新

宋曙光

內容摘要：“大鎮設市”，把小城鎮建設上升到城市高度，賦予其城市定位和相應職權，以使小城鎮由城鎮化轉向城市化，不僅有助于化解我國現階段城市化所面臨的矛盾，而且對提升城市化整體水平、統籌城鄉一體化發展、推動社會經濟均衡發展都具有重要作用。“鎮級市”的試點改革使“大鎮設市”由理論構想走向了實際操作，然而，要使“大鎮設市"由試點到全面推行，還需要從修訂城鄉規劃、修改設市條件、推行“縣轄市”方面解決好“大鎮設市”所存在的政策體制方面的障礙。

關鍵詞：城市化 模式 創新 大鎮設市

“大鎮設市”：由城鎮化轉向城市化

由于“我國農業人口向非農業人口轉變的一個重要特色是農民通過發展鄉鎮企業自己轉移自己，相應地城市化主要不是農民轉向現有的城市，而是農民在發展鄉鎮企業的同時就地發展鄉鎮小城鎮，于是城市化被改為城鎮化，并進一步被發展為小城鎮化”（洪銀興等，2000）。應該看到城鎮只是一個地域概念，城鎮化也只是農業人口進入城鎮，由原來從事農業轉向從事工業、建筑、服務等非農行業，是農村人口向農村區域內的小城鎮轉移和積聚的“鎮化”過程。而城市化的內涵決不是簡單的農村人口“洗腳上田”進入城鎮。根據近代西方國家城市化理論，城市化的內涵既有農村人口“洗腳上田”進入城鎮，由從事農業轉向從事非農行業，農村地域轉化為城市地域這樣的城鎮人口數量增加和城鎮數量增加的數量城市化過程，更有增強城市功能、提高城市質量的發展城市本身現代化的和把城市文化、城市生活方式等城市文明向農村地域推廣和延伸的質量城市化過程，最終消除城鄉差別，達到城鄉一體化。也就是說，城市化不只是人和物的數量的城市化，更是人和物的質量的城市化，要讓進城人員真正融入城市，接受城市生活，享受城市文明。由此來看，城鎮化只是城市化的初期階段，是整個城市化體系中的一個底層部分，它不僅涵蓋不了城市化的全部內涵，也體現不了城市化的最重要內容。因此，城市化的發展也必然由以發展小城鎮為特征的城鎮化走向以強化城市功能和提高城市質量為內容的城市化。

在我國，城市往往是與“市”的行政建制相聯系的，有“市”的行政建制的稱為城市，沒有“市”的行政建制的則稱為城鎮，通常指縣城及中心城鎮。根據我國現行城鄉行政管理體制，只有行政建制的“市”才有城市建設、規劃、管理等城市行政管理權，沒有“市”的行政建制的鎮則沒有城市行政管理權。因此，“大鎮設市”，并不是指鎮的行政級別的提高，而是把小城鎮建設上升到城市高度，賦予其城市定位和相應職權，以使小城鎮由城鎮化轉向城市化。其實質是一種強鎮擴權的鎮的城市化運動。“大鎮設市”打破了我國現行城鄉區劃對鎮的限制，改“鎮”設“市”的鄉鎮，有望改變以往在土地、財政等各種要素資源配置上缺乏的窘境以及鎮級行政機構在城市行政管理權限上的限制，從而發展與完善鎮的城市功能，增強鎮對周邊農村地區的福射能力，帶動周邊農村社會經濟的發展。

“大鎮設市”與推進城市化

“大鎮設市”將成為我國城市化發展中的有效途徑和重要推進方式。

“大鎮設市”有助于緩解大中城市壓力，發展城市本身現代化。城市化發展是與工業化進程緊密相關的，城市化是隨著工業社會的發展與深化而不斷發展與前進的。但長期以來，我國的城市化發展與工業化進程并不同步，在城市建設中強調“先生產，后生活”的思想，導致城市化長期滯后于工業化。這也表明我國還會有大量的人口涌入城市，城市的人口、規模還會不斷擴大，這在一定程度上無疑是有利于推動我國城市化發展的。但是，由于“我國城市化水平的提高、城市人口的增多并不是一個自然吸收農村人口的過程，我國城市的發展與擴張，是靠大量外來人員的涌入而得以實現的，其中就包括大量的農村剩余勞動力”（李浩等，2011）。這種狀況使得我國城市人口結構不合理，外來人口大于城市戶籍人口，而且大量涌入的外來人員沒有真正融入城市，城市人口數量的增長跟城市實際功能的增強并不同步，最終給城市帶來了一系列諸如環境污染、交通擁堵、人口擁擠、上學就醫難等我們稱之為“大城市病”的問題，影響和阻礙了城市本身的建康發展。“大鎮設市”，賦予了鄉鎮城市定位，消除了鄉鎮在城市建設和城市管理等方面的職能限制，必將極大的促進鄉鎮城市建設和經濟發展。而隨著鄉鎮城市建設和經濟發展的不斷改善，鄉鎮與大中城市的差距將進一步縮小。改善了城市基礎設施、優化了投資生活環境的美麗鄉鎮必然會增加對農村剩余勞動力和城市人才的吸引力，使農村人口在向城市人口轉變的過程中得到合理、有序地分流，有助于緩解大中城市的壓力，發展城市本身現代化。

“大鎮設市”有助于消除小城鎮“鄉”的形象與心理，促進城鎮城市化。伴隨著經濟發展和小城鎮建設取得的巨大成就，尤其是在經濟發達地區，涌現出一大批超級大鎮，這些超級大鎮無論是在人口規模、經濟實力，還是城區面積、城市建設等方面，都幾乎與城市無異。然而，由于我國行政執法權以縣一級政府為主體，鄉鎮行政執法權的缺乏導致其在行政管理上缺乏成效，對很多社會事務管理力不從心，使其對眾多的違法、違章行為無法進行有效管理，以致這些鄉鎮盡管有現代城市的雛形，卻呈現出“走了一村又一村，村村像城市；過了一城又一城，城城似農村”的景象，無法擺脫“鄉”的形象與心理。“大鎮設市”，將使這些鄉鎮獲得更多的行政管理權限，有了行政執法權，能使這些鄉鎮合法、有效地解決違法、違章行為；土地使用權的擴大，將使這些鄉鎮城市建設得以合理、科學規劃；擴大財政支配權，將會使這些鄉鎮在基礎設施以及教育、衛生、社會保障等其他公共服務的建設與投入上得到更多資金支持與保障。“大鎮設市”，讓農村居民在城鎮享受到城市人的物質和文化生活方式，必能極大地消除小城鎮“鄉”的形象與心理，使農村地區的群眾改變舊的農村生活方式，接受新的城市生活方式，享受城市文明，促進城鎮城市化。

“大鎮設市”有助于推動鎮域經濟進一步發展，推進城鄉一體化。江浙等經濟強省的發展表明，省域經濟的強弱在一定程度上取決于縣域經濟，而縣域經濟的強弱又取決于鎮域經濟。而現實是：一方面，鄉鎮經濟的快速發展，致使其城鎮規模不斷擴大，城鎮社會事務更加復雜，城鎮功能多樣，需要更多、更好的公共產品與服務；另一方面，現行城鄉行政區劃的約束，鄉鎮管理部門又無相應的財權、公共服務能力、管理機構，導致鄉鎮管理部門在提供更多、更好的公共產品與服務上又心有余而力不足。鄉鎮“小馬拉大車”矛盾日益突出，嚴重影響了鄉鎮經濟的進一步發展。“大鎮設市”一方面使鄉鎮獲得了更多、更為直接的社會事務行政管理權，增強了鄉鎮對其行政轄區內的社會事務等各方面的綜合治理，從而有利于營造良好的社會生態環境；同時，有了一定行政審批權的鄉鎮，就能簡化行政審批程序，縮短行政審批時間，從而提高了行政效率，再加有了相應的財權，鄉鎮城市基礎設施和醫療、衛生、教育等公共產品將得以不斷建設和完善，鄉鎮的投資環境將會極大提升。環境的改善，行政效率的提高，再加上鄉鎮的獨特魅力和現實發展前景，必將帶來鎮域經濟新一輪的發展高潮。而鄉鎮經濟的繁榮又為農村剩余勞動力就近轉移創造了條件，有利于推動整個社會經濟均衡發展，縮小城鄉差距，推進城鄉一體化。endprint

“大鎮設市”：破局體制的“頂層設計”

“鎮級市”的試點改革使“大鎮設市”由理論構想走向了實踐操作。然而，要使“大鎮設市”由試點走向全面推行，還需要解決好其在實行過程中所遇到各種問題和困難，尤其是“大鎮設市”所存在的諸多政策體制方面的障礙，需要在最高層次和全局立場上進行破局體制的“頂層設計”：

在統領城市和城鎮共同城市化的最高層次上考慮“大鎮設市”在制度方面的“頂層設計”，就要涉及到調整城市化發展思路和城鄉規劃修訂的問題。“盡管我國城市化道路方針隨著我國工業化和城市化發展在不斷調整，但總體上遵循了1980年國務院批轉的《全國城市規劃工作會議紀要》提出的‘嚴格控制大城市規模、合理發展中等城市和小城市的方針，只是隨著社會經濟的發展，在2006年通過的《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出‘堅持大中小城市和小城鎮協調發展，在2008年1月新實施的《城鄉規劃法》中取消了‘控制大城市規模規定”（王佃利，2011）。因此，我國現行城市化發展思路，概括起來講就是城市和小城鎮共同發展，即實行城市城市化和鄉鎮城鎮化。由于城鄉規劃是指導城鄉發展工作的綱領性文件，是開展城市和城鎮發展工作的依據和指導。因此，推行“大鎮設市”就必須要調整城市化發展思路，修訂城鄉規劃，為“大鎮設市”取得在城鄉規劃上的指導與政策支持。調整我國城市化發展思路，修訂城鄉規劃，就是要把小城鎮建設上升到城市建設高度，以現代城市的標準來建設和發展鄉鎮，在城鄉規劃中明確提出由發展小城鎮（城鎮化）到推進城鎮城市化。

在兼顧基層政區設置改革的全局立場上考慮“大鎮設市”在制度方面的“頂層設計”，就要涉及到市縣管理體制改革和推行“縣轄市”的問題。在行政管理體制上，我國《憲法》中規定地方行政區劃體系分為省、縣、鄉三級，但在實際中，省縣之間卻存在著一級建制—地區或地級市，并逐漸形成了市管縣的行政管理格局。“撤縣建市、市管縣”的辦法，在城市化的初期，確實起到了積極作用。但我國現處于城市化快速發展期，再靠“撤縣建市、市管縣”的辦法來推進城市化發展，已是弊大于利。因此，改革市縣管理體制己是必然要求。從世界范圍來看，美國、法國等國家設置了“縣轄市”，日本也實行“縣轄市”，我國臺灣地區也有“縣轄市”。由此，“可把中央、省、縣、鄉這四級作為行政管理的機構不變，增加‘縣轄市（即‘鎮級市）這一全新（但與國際接軌）的城市建制”（連曉鳴，1999）。推行“縣轄市”是對我國長期實行的省級市、地級市及縣級市的三級城市管理體制的重大改革。對照西方發達國家城市層級管理做法，再加上我國小城鎮發展到今天所面臨的改革需求及小城鎮長期發展建設所奠定的物質基礎，都為推行“縣轄市”，變現有的三級城市管理體制為四級城市管理體制提供了良好的實行條件和基礎。“縣轄市”將消除“大鎮設市”在行政管理體制上的障礙，使“大鎮設市”有了體制上的保證。

從現實性和可操作性角度來說，“大鎮設市”制度方面的“頂層設計”，還需要改變城市觀念，修改設市條件。城市，從其發展演變過程來看，是社會經濟發展到一定階段的產物，人多了，經濟活動的場所固定了，自然就形成了城市。因此，要盡量淡化城市“市”的行政概念，破除“城市”神秘觀點。“城市只是某一國家或地區政治、經濟、文化的中心，所謂‘中心即是‘點，或者稱之謂‘結點”（連曉鳴，1999），城市既然只是大大小小的結集點，能大則大，該小即小，不要過多去考證它的行政級別和設立條件。根據國外經驗，如法國，只要人口在2000人以上的居民點就可以劃定為城市，所以國土面積僅為55萬平方公里，人口總數只有5000多萬的法國就有3萬多個城市；再如美國，以2500人口為劃定城市的最低標準，只要人口數達到2500人以上的鄉鎮，都可以設為城市。而我國現行的設市標準是1993年國務院制定的一個復合標準，不僅有較高的人口狀況、經濟情況和基礎設施要求，而且設有不同的行政層級，最低行政層次為縣級市，鄉鎮被排除在市以外。如果我們能破除對城市的“迷信”，取消城市的行政層級限制，不設置過高的城市設立條件，或是參照國外設市作法，只把人口數量作為設市主要條件，那么這既與城市化發達的國家的成功經驗相一致，也使“大鎮設市”更具現實性和可操作性。

參考文獻：

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3.王佃利，張莉萍，高原.現代市政學（第三版）[M].中國人民大學出版社，2011

4.連曉鳴.縣轄市—城市化高發期的必然結果[J].杭州師范學院學報，1999（5）endprint