日本的臨時災害廣播淺析

李立軍

【摘 要】“東日本大地震”發(fā)生后，受災嚴重的日本許多市、鎮(zhèn)政府相繼開設應急廣播——臨時災害廣播，總數(shù)達29家。始于1995年“阪神大地震”的臨時災害廣播制度被納入《廣播法》后，災害信息傳播的應急機制更趨完善。“東日本大地震”后開設的臨時災害廣播分為新設和由社區(qū)廣播臨時轉過來兩種，開設及運營的情況千差萬別。政府部門靈活應對、健全法律體系和制度機制、相關各方建立起有效的協(xié)調關系，是臨時災害廣播順利推進的關鍵。

【關鍵詞】東日本大地震 臨時災害廣播 社區(qū)廣播

【中圖分類號】G229 【文獻標識碼】A

一、日本臨時災害廣播相關法規(guī)制度的出臺

1995年1月17日日本“阪神大地震”發(fā)生后，考慮到重特大自然災害中受災居民對信息的迫切需求，以及方便市、鎮(zhèn)政府向特定地域提供生產生活、搶險救災等方面的信息，日本郵政省（現(xiàn)為總務省，日本中央省廳之一）于同年2月10日發(fā)出一個有關非常災害時期廣播電臺臨時措施的通知，并依此建立了臨時災害廣播制度。這一制度的實施使災害信息傳播方面的應急機制更趨完善。

破壞嚴重的大規(guī)模自然災害往往會造成各類社會基礎設施的破壞和癱瘓。在長時間停電的情況下，電視無法收看，手機和網(wǎng)絡也會因擁堵或者通信公司設限而嚴重不暢。這時廣播所發(fā)揮的作用就難以替代。

根據(jù)郵政省的通知建立起的臨時災害廣播制度后來被寫入日本《廣播法》。其現(xiàn)行《廣播法》第八條將臨時災害廣播定義為“臨時或短時間開設的廣播”。《廣播法》實施細則第七條第二項之二將其定義為“暴風、暴雨、洪水、地震、大規(guī)模火災及其他災害發(fā)生時，有助于減輕災害損失”①的廣播。

臨時災害廣播的播出執(zhí)照持有者為市、鎮(zhèn)政府，這與大多以民營公司性質運營的社區(qū)廣播性質不同。

臨時災害廣播開設時間的長短沒有具體限制，相關規(guī)定只是稱，“直到災區(qū)的災害對策取得進展，受災居民的日常生活趨于穩(wěn)定為止”。②原則上不超過兩個月。但2011年3月11日發(fā)生的“東日本大地震”災情嚴重，隨著時間的推移，災區(qū)居民不斷有各種新的信息需求，加上災后重建是一項長期任務，因此政府有關部門特別批準延長臨時災害廣播開設時間。

在發(fā)射功率方面，對臨時災害廣播的規(guī)定為“在不對其他超短波廣播電臺的運營造成干擾的范圍內”，③即只要不超出這一范圍，不影響其他廣播，就沒有限制。而目前針對社區(qū)廣播的發(fā)射功率，則依舊規(guī)定不得超過20瓦。從這個意義上講，發(fā)射功率受到極大限制的社區(qū)廣播在重特大自然災害發(fā)生時申請轉為臨時災害廣播，同時提高發(fā)射功率，就可以有效覆蓋更大范圍的受災地區(qū)，為災區(qū)居民提供更為有效的信息服務。

臨時災害廣播有兩種類型。一種是從既有社區(qū)廣播轉過來的，還有一種是新設的。

從制度上看，社區(qū)廣播申請轉為臨時災害廣播，必須獲得總務省頒發(fā)給所在市、鎮(zhèn)政府的新的播出執(zhí)照，而獲得播出執(zhí)照后就會成為性質完全不同的另一種廣播。社區(qū)廣播大多為商業(yè)廣播形式，也有一小部分是由非營利組織（NPO）開設的（截至2014年5月26日，日本全國有282家社區(qū)廣播，其中26家由非營利組織開設④）。臨時災害廣播的播出執(zhí)照持有者均為市、鎮(zhèn)政府。因此，屬于商業(yè)性質的社區(qū)廣播就需要暫停使用原來的執(zhí)照，代之以災區(qū)市、鎮(zhèn)政府從總務省獲得的名義上作為災害發(fā)生時一項“臨時措施”的臨時災害廣播播出執(zhí)照。盡管這類臨時災害廣播的日常運營工作仍由市、鎮(zhèn)政府委托給社區(qū)廣播負責進行，但是性質改變之后，就可以提高發(fā)射功率，并可以獲得各方提供的資助。

與社區(qū)廣播轉為臨時災害廣播的情況相比，新設的臨時災害廣播面臨的困難更多，包括人員、經驗、經費、技術、設備等諸多方面。

由于社區(qū)廣播既有現(xiàn)成的人員和設備，又有豐富的播出經驗，加上在1992年1月建立社區(qū)廣播制度時，人們就期待它能充分發(fā)揮地域防災減災的重要作用，因此可以較為順利地開展臨時災害廣播的工作。1995年“阪神大地震”后，曾出現(xiàn)過一次各地紛紛開設社區(qū)廣播的高潮。可見各方面已經注意到廣播的作用，并順應民眾的訴求，開始做相應的準備，以防患于未然。

二、制度建立后臨時災害廣播的開設情況

“阪神大地震”發(fā)生后，在當時的郵政省建議下由兵庫縣政府作為播出執(zhí)照持有者開設的“兵庫縣臨時災害廣播”（FM796·Phenix）成為這一制度建立后開設的首家臨時災害廣播。

在沒有先例同時缺乏人手、經驗和設備的情況下，兵庫縣知事（日本一級地方行政區(qū)都道府縣的首長）請求日本廣播協(xié)會（NHK）為設臺提供幫助。另外加上眾多志愿者的參與，該臺較為順利地開播。“兵庫縣臨時災害廣播”設在兵庫縣政府辦公樓內，發(fā)射功率300瓦，1995年2月15日開播，直到3月31日結束，為期一個半月，每天中午12點至晚8點連續(xù)播出8小時，源源不斷地向災區(qū)居民提供各類生活信息和來自政府部門的信息。由于縣域范圍較大（行政區(qū)劃上相當于我國的省），因此該臺為實現(xiàn)更有針對性的狹域播出，還以15分鐘為單位分別播報兵庫縣內各市的相關災害信息。

此后，臨時災害廣播都會隨重特大自然災害的發(fā)生而開設。2000年3月底，北海道有珠山火山爆發(fā)，災區(qū)政府于5月7日開設“虻田町臨時災害廣播”（FM·Laketopia），發(fā)射功率100瓦，播出時間為每天中午12點至晚7點，工作人員大多為志愿者。向災區(qū)居民提供的信息涉及生產生活、家園重建、交通路況等諸多方面，細小到轉移到別處的災區(qū)居民臨時返家的信息、各類活動舉辦的時間和地點，等等。該臨時災害廣播一直持續(xù)到2001年3月31日，為期約11個月，遠遠超出原則上兩個月的設臺時間范圍。在開設和日常運營方面，該臺得到了日本社區(qū)廣播協(xié)會（JCBA）及北海道各地社區(qū)廣播的大力支持。

2004年10月新潟縣“中越地震”發(fā)生后，當?shù)氐纳鐓^(qū)廣播“FM長岡”和“FM雪國”分別在受災嚴重的小千谷市、十日町市開設臨時災害廣播，向災區(qū)居民提供信息服務。2007年7月新潟縣中越海域地震、2011年1月秋田縣暴雪災害以及同一時期宮崎縣新燃岳火山爆發(fā)時，在相應災區(qū)的市、鎮(zhèn)均開設了臨時災害廣播，發(fā)揮了獨特的作用。

三、“東日本大地震”中臨時災害廣播的開設情況

2011年3月11日“東日本大地震”發(fā)生后，相繼開設的臨時災害廣播有29家。其中，由既有社區(qū)廣播轉為臨時災害廣播的10家，新設的19家。截至2013年10月1日，29家臨時災害廣播中有15家仍在以臨時災害廣播的形式播出，其余的或者已經停播，或者恢復為原來的社區(qū)廣播。⑤

由此可以看出，不少臨時災害廣播已經遠遠超出通常規(guī)定的“臨時”范圍，成為伴隨災區(qū)居民經歷災后恢復與重建過程的一種常態(tài)。“東日本大地震”的災害規(guī)模巨大、受災范圍廣泛、伴隨巨大海嘯以及核電站事故，且重建周期長、居民信息需求多樣，這是臨時災害廣播相繼開設并且長時間持續(xù)的重要原因。

作為廣播運營經費的來源，廣告通常是一個重要方面。但是臨時災害廣播在廣告播出問題上曾有過一段困惑時期。相關方面一度認為，臨時災害廣播的播出執(zhí)照持有者是市、鎮(zhèn)政府，屬于公共性質，因此不能播放廣告。這樣一來，依靠商業(yè)廣告收入運營的既有社區(qū)廣播轉為臨時災害廣播后便無法繼續(xù)通過廣告的播放獲得收入，日常運營陷入兩難境地。

總務省這時表態(tài)，并不存在臨時災害廣播不能播出廣告的法規(guī)制度條文，并在2011年6月14日進一步明確表示，“法規(guī)制度上并未禁止播出廣告”，“在是否播出廣告問題上，作為播出執(zhí)照持有者的市、鎮(zhèn)政府可以在充分考慮災區(qū)現(xiàn)狀以及可以預見的聽眾反應后自行做出決定”。⑥這一明確的態(tài)度為臨時災害廣播走出兩難境地提供了官方的支持。

在這次大地震中，受災居民對信息的需求是長期的，向受災居民提供信息以滿足他們的需求也是長期的。廣告播出問題的解決，使既有社區(qū)廣播可以長期堅持臨時災害廣播的播出，也為新設臨時災害廣播確保運營經費提供了更多的渠道。

由既有社區(qū)廣播轉過來的臨時災害廣播隨后均陸續(xù)恢復了廣告的播出。廣告內容也從剛恢復時的“慰問”“聲援”逐漸轉為通常形式的商業(yè)廣告內容。不過新設的臨時災害廣播實際上均未以廣告形式開展營銷，更多的還是依靠政府、財團以及其他地區(qū)企業(yè)的資助。

這次第一個轉為臨時災害廣播的是在地震當天獲得播出執(zhí)照的巖手縣花卷市社區(qū)廣播“FM花卷”（FM-ONE，轉為臨時災害廣播后的呼號為“花卷災害FM”）。3月11日下午2時46分地震發(fā)生，該臺負責人迅速趕往市政府與相關部門負責人商量應急對策。經過協(xié)調，當天就將發(fā)射功率從20瓦提高到100瓦。該臺作為臨時災害廣播持續(xù)了三周多時間，一直播出到4月3日，之后恢復為社區(qū)廣播。

巖手縣奧州市的社區(qū)廣播“奧州FM”，在2008年6月宮城縣、巖手縣發(fā)生內陸地震時，就曾積極致力于災害報道和相關信息的播出。當時雖然未能獲得臨時災害廣播的播出執(zhí)照，但仍然每天24小時、連續(xù)兩周不間斷地向受災居民播報信息，同時還和東京、盛岡的電臺聯(lián)合播出特別節(jié)目，受到普遍好評。

與既有社區(qū)廣播轉過來的相比，新設臨時災害廣播的情況要復雜得多。例如，如何聘用工作人員、如何置辦設備、如何籌集經費等等，困難之大可想而知。更重要的是，誰來負責廣播節(jié)目的整體編排、具體播出什么內容，等等。“東日本大地震”時19家新設臨時災害廣播面臨的情況、設立過程以及與當?shù)厥小㈡?zhèn)政府之間的關系也都各不相同。

作為新設臨時災害廣播率先開播的“大崎災害FM”是由該市業(yè)余無線電愛好者呼吁市政府設立的。開設后的運作也均由這些愛好者負責。作為播出執(zhí)照持有者的大崎市政府并不過問節(jié)目內容及運營事務，只是支付播出執(zhí)照申請費和提供可供播出的災害對策總部發(fā)布的信息。

以業(yè)余無線電愛好者為主開設并運作的還有福島縣須賀川市的臨時災害廣播，這兩家廣播均在開設兩個月后停播。由此可見，沒有政府的大力支持，原本也并非社區(qū)廣播，僅憑愛好者運營并堅持播出是有很大難度的。

有一些新設臨時災害廣播是由市、鎮(zhèn)政府一手負責運營的，市政府相關部門工作人員擔任負責人，臨時聘用受災居民承擔運營工作。這些臨時災害廣播采取公營形式，相對比較穩(wěn)定，但也存在不少問題。例如，有的市、鎮(zhèn)政府只是將臨時災害廣播作為替代因災受損的防災無線喇叭以及政府機關報的手段播出市、鎮(zhèn)政府的相關通知，受災居民的呼聲難以得到充分反映。

另外，也有一些是由市、鎮(zhèn)政府委托東京的節(jié)目制作商運營（如宮城縣名取市的臨時災害廣播）以及東京的愛好者團體全面負責運營（如宮城縣女川町的臨時災害廣播）。

“東日本大地震”發(fā)生一周年之際開播的福島縣富岡町臨時災害廣播“富岡災害FM”的情況頗為特殊。由于福島第一核電站位于富岡町，核電站事故發(fā)生后，該鎮(zhèn)居民全都轉移到以福島縣郡山市為主的其他地區(qū)，“富岡災害FM”就設在郡山市的富岡町居民安置點內，并向安置點的居民播報富岡町的行政信息和生活援助信息。這是第一家設在其他市、鎮(zhèn)的臨時災害廣播。由于該鎮(zhèn)還有很多居民分散轉移到了全國各個都道府縣，因此該臺除了使用無線電波播出之外，還通過互聯(lián)網(wǎng)實時播出，以方便這些居民的收聽。

四、對日本臨時災害廣播的思考

一項制度需要法律法規(guī)的保障才能很好地發(fā)揮作用。日本的臨時災害廣播正是有《廣播法》以及廣播法實施細則的清晰界定，才得以為各方積極利用，并在災害發(fā)生后發(fā)揮難以替代的作用。各級政府積極參與協(xié)調相關各方，并通過各種機制和渠道，提供相應資助，是開設和運營的重要推動力量。

在地震、海嘯摧毀各類信息通信基礎設備、信息傳播變得極為困難的情況下，受災居民更加迫切需要各種相關生活信息。在這次“東日本大地震”中，覆蓋全國的日本放送協(xié)會（NHK）廣播以及各大商業(yè)廣播聯(lián)網(wǎng)覆蓋縣域的報道和提供的信息往往偏重于特定的災區(qū)、特定形式的災害以及核電站事故，有不少信息并非災區(qū)居民生活所必需，供需雙方存在很大錯位。

既有社區(qū)廣播轉為臨時災害廣播的機動靈活性，以及提高發(fā)射功率迅速提供災害信息服務，是非常有效的。平時開設社區(qū)廣播是一個很好的選擇。

而之前沒有社區(qū)廣播的地方，則在開設上耗費了相當多的時間。而且由于平時沒有收聽習慣，災害發(fā)生后即使新設臨時災害廣播，也可能由于受災居民的認知不足而出現(xiàn)雙方的嚴重錯位。這種情況也使常態(tài)化社區(qū)廣播的優(yōu)勢更加凸顯。

臨時災害廣播開設后的運營仍需各方提供協(xié)助，仍需相應的財力、物力和人力的支持。例如：相關手續(xù)的辦理、停播時期的判斷、向社區(qū)廣播的過渡，還需要可以對運營過程中出現(xiàn)的困惑提供咨詢和建議的人或機構。這次，一些財團給予了財力支援，政府層面也通過緊急創(chuàng)造就業(yè)機會的措施提供了人員聘用方面的支持。但人們也擔心，下一次重特大自然災害發(fā)生時，這些援助措施是否能夠確保發(fā)揮作用。與其根據(jù)災后情況臨時去考慮援助措施，不如健全長久的法律體系和制度機制。只有健全相關體制機制，才能使臨時災害廣播發(fā)揮應有的作用。政府的主導和地域社區(qū)自身的努力都是不可或缺的。

總體而言，重特大自然災害發(fā)生后的一段時間內，貼近性強的狹域廣播（臨時災害廣播、社區(qū)廣播）提供的細致入微的生活信息和防災救災信息，可以及時填補災區(qū)出現(xiàn)的信息空白。隨著災區(qū)重建工作的不斷深入，這類立足于災區(qū)的廣播又可以緊跟每一階段的發(fā)展伴隨災區(qū)居民。其獨特的作用往往難以替代。這正是面向災區(qū)的“內向型”⑦及狹域播出的廣播的優(yōu)勢所在。“東日本大地震”中臨時災害廣播的實踐再次印證了這一點。

注 釋

①②村上圭子 《東日本大地震后市鎮(zhèn)村災害信息傳播系統(tǒng)的展望——以臨時災害廣播的長期化及避難信息傳播手段的多樣化為例》，載《放送研究與調查》2012年第3期。

③⑥市村元 《東日本大地震后誕生的“臨時災害廣播”的現(xiàn)狀與課題》，http：//www.kansai-u.ac.jp/keiseiken/books/sousho154/154_05.pdf.

④日本社區(qū)廣播協(xié)會，http：//www.jcba.jp.

⑤日本總務省東北綜合通信局，http：//www.soumu.go.jp/soutsu/tohoku/hodo/h2407-09/0829a1001.html.

⑦廣井修 中村信郎 關谷直也 《為災害播出負責人舉辦的集中講座》，東京大學社會信息研究所紀要No.65，第204頁。

參考文獻

1.市村元《東日本大地震后誕生的“臨時災害廣播”的現(xiàn)狀與課題》，http：//www.kansai-u.ac.jp/keiseiken/books/sousho154/154_05.pdf.

2.金山智子《社區(qū)廣播與災害——作用的重新定義及支援的方法》，http：//www.jotsugakkai.or.jp/doc/taikai2013/B-2%20Kanayama.pdf.

3.村上圭子《東日本大地震后市鎮(zhèn)村災害信息傳播系統(tǒng)的展望——以臨時災害廣播的長期化及避難信息傳播手段的多樣化為例》，載《放送研究與調查》2012年第3期。

4.金山智子 《社區(qū)傳媒 社區(qū)廣播連接地域》，慶應義塾大學出版會，2007年版。

5.田村紀雄 白水繁彥《現(xiàn)代地域傳媒》，日本評論社，2007年版。

6.早稻田大學傳媒文化研究所《傳媒的地域貢獻——面向“公共性”的實現(xiàn)》，一藝社，2010年版。

7.紺野望《社區(qū)廣播進化論 地域活力、地域防災新的承擔者》，chopin出版公司，2010年版。

8.石井彰《大地震、核電站事故與傳媒》，大月書店，2011年版。

9.小田貞夫《作為新的災害信息媒體的社區(qū)廣播》，載《放送研究與調查》1995年第7期。

10.《日本社區(qū)廣播協(xié)會10年發(fā)展歷程》，日本放送協(xié)會，http：//www.jcba.jp/.

11.日本廣播協(xié)會廣播電視文化研究所 《廣播電視傳媒研究11》，丸善出版，2014年版。

12.日本放送協(xié)會（NHK）年鑒2009。

（作者單位：中國傳媒大學外國語學院）

（本文編輯：寧黎黎）