中國海洋行政管理的職能定位與機(jī)構(gòu)創(chuàng)新

大連海事大學(xué)公共管理與人文學(xué)院 姜秀敏 陳華燕

一、中國海洋管理職能現(xiàn)狀

(一) 中國海洋管理現(xiàn)有職能設(shè)置

當(dāng)前中國海洋管理機(jī)構(gòu)主要有海洋局和海事局，由于海事局的主要職責(zé)范圍是海上交通相關(guān)事宜，而本文的研究重點(diǎn)在海洋資源的管理，對海事局的相關(guān)事宜暫不涉及。

為了對海洋進(jìn)行管理，政府在中央設(shè)置了國家海洋局，在地方設(shè)置了各地方的海洋局（如天津市海洋局）或類似海洋局的機(jī)構(gòu)（如遼寧海洋與漁業(yè)局）。在中央一級國家海洋局下設(shè)了3個(gè)分局（北海分局、東海分局和南海分局）作為海洋綜合管理的二級管理機(jī)構(gòu)。國家海洋局對海洋進(jìn)行綜合管理，3個(gè)分局作為國家海洋局的派出機(jī)構(gòu)，其職責(zé)涉及海洋監(jiān)測、監(jiān)視，維護(hù)海洋權(quán)益，協(xié)調(diào)海洋開發(fā)，保護(hù)海洋環(huán)境等方面。地方海洋管理機(jī)構(gòu)與中央海洋管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一，只是在范圍、層次以及作用上局限于地方[1]。

十二屆全國人大一次會(huì)議重組了國家海洋局，將原國家海洋局、中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等進(jìn)行整合，重組為目前的國家海洋局，轉(zhuǎn)變中國多年的“多龍治水”為“二龍治水”（指國土資源部下屬的國家海洋局和交通運(yùn)輸部下屬的國家海事局），打破中國原先海洋管理部分領(lǐng)域的混亂局面，提升了海洋管理的效果。

(二) 中國海洋管理職能設(shè)置存在的問題

1.二級管理區(qū)域劃分范圍過大

目前大多數(shù)國家對海洋的管理都采用了海洋區(qū)域管理的模式，中國按照海洋區(qū)域管理的模式設(shè)置了北海分局、東海分局和南海分局①，每個(gè)分局負(fù)責(zé)其所轄海域內(nèi)的海洋管理事務(wù)。

以北海分局為例，其管轄區(qū)域是蘇魯交界的繡針河口以北的中國海域，這當(dāng)中包含了渤海海域和黃海北部海域，涉及的省市有遼寧、河北、天津、山東，可見北海海域管轄海域?qū)拸V。加之海洋的多樣性和各個(gè)省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不同，就造成了區(qū)域內(nèi)部各地方政府海洋管理的效果存在差異，過寬的管轄區(qū)域削弱了海洋管理的成效。

2.海洋管理職能設(shè)置粗糙

從縱向上看，中國海洋管理機(jī)構(gòu)共分為三級，每一級管理機(jī)構(gòu)都相應(yīng)地設(shè)有政策性職能（如制定海洋發(fā)展規(guī)劃）和事務(wù)性職能（如開展海洋環(huán)境保護(hù)工作）。在實(shí)踐中，其政策性職能發(fā)揮功能的強(qiáng)弱由上到下遞減，而事務(wù)性職能發(fā)揮功能的強(qiáng)弱由上到下遞增，各層級并沒有根據(jù)海洋管理機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)進(jìn)行合理劃分，從而造成各級海洋管理機(jī)構(gòu)在開展管理活動(dòng)過程中所發(fā)揮的功能不充分[2]。

從內(nèi)部上看，中國地方海洋管理機(jī)構(gòu)主要是地方海洋局，根據(jù)海洋管理的具體工作內(nèi)容，各海洋局又內(nèi)設(shè)了一些專業(yè)職能的海洋管理處,但在職能分配的過程中，對海洋處的職能只是進(jìn)行了籠統(tǒng)的分配，缺乏具體細(xì)則。職能分配的不明晰導(dǎo)致職能運(yùn)用流于表面、出現(xiàn)問題之后各部門相互推諉等現(xiàn)象。

3.地方之間海洋管理缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

中國海洋管理實(shí)施的是統(tǒng)一監(jiān)督管理與分部門、分級管理互補(bǔ)的機(jī)制，由國家海洋局進(jìn)行海洋管理相關(guān)事務(wù)的

① 北海分局負(fù)責(zé)管轄蘇魯交界的繡針河口以北中國海域，東海分局負(fù)責(zé)管轄北起江蘇連云港南至福建東山詔安頭的中國海域，南海分局負(fù)責(zé)管轄其余的中國海域。http://www.soa.gov.cn/統(tǒng)一監(jiān)督管理，各地方海洋管理機(jī)構(gòu)根據(jù)地方的實(shí)際情況進(jìn)行分級管理。然而海洋具有流動(dòng)性，相鄰海域的海洋資源管理事務(wù)存在著一定的關(guān)聯(lián)性。

以渤海海域?yàn)槔捎诟鲄^(qū)域自然狀況具有相似性，因而無論是海洋資源開發(fā)，還是海洋環(huán)境保護(hù)等，沿岸各個(gè)地方海洋管理機(jī)構(gòu)都具有合作的契機(jī)。而實(shí)際上，各個(gè)地方大多是各自發(fā)展自己的海洋管理，即使有合作，也多為經(jīng)濟(jì)方面的合作，合作力度和深度不夠。在面對海洋管理當(dāng)中的突發(fā)問題時(shí)（如海洋污染），各地區(qū)本應(yīng)加大合作，但是由于平時(shí)這種合作協(xié)調(diào)的機(jī)制沒有長期穩(wěn)定地建立起來，導(dǎo)致突發(fā)問題面前各地方海洋管理機(jī)構(gòu)措手不及。

4.海洋管理職能的法律界定不明

中國海洋法律法規(guī)從20世紀(jì)70年代開始發(fā)展，當(dāng)前中國海洋法律法規(guī)主要分為資源類、環(huán)境保護(hù)類、涉外海洋活動(dòng)管理類和國家基本行政程序類②新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2005-07/11/content_3202428.htm.。其中，與本文研究內(nèi)容相關(guān)的是海洋資源類法規(guī)中的《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域法》），其中《海域法》第3條規(guī)定“海域?qū)儆趪宜校瑖鴦?wù)院代表國家行使海域所有權(quán)”③國家海洋局：中國海洋發(fā)展報(bào)告（2010），北京：海洋出版社，2010（5）：130.，然而整個(gè)《海域法》及其相關(guān)法律并未提及海洋管理機(jī)構(gòu)在具體活動(dòng)中職能的界定問題。

缺乏法律的界定，使得各級海洋管理機(jī)構(gòu)在履行職能的過程中無法可依，容易導(dǎo)致職能濫用、職能運(yùn)用無序化等不良后果。

二、對中國海洋管理機(jī)構(gòu)職能的重新分析與定位

(一) 管理幅度與機(jī)構(gòu)職能

管理幅度是指在一個(gè)組織當(dāng)中，管理人員所能直接管理或控制的部屬數(shù)目，這個(gè)數(shù)目是有限的，當(dāng)超過這個(gè)數(shù)目時(shí)，管理效率就會(huì)下降；組織管理層次是指在職能等級鏈上所設(shè)置的管理職位的級數(shù)。

各級海洋管理機(jī)構(gòu)的職能都有其既定的作用范圍，其管理區(qū)域從上到下遞減。以組織管理幅度的理論進(jìn)行分析，中國海洋管理的二級管轄范圍較大而削弱了海洋管理成效，是因?yàn)闆]有充分考慮到管理幅度和管理層級之間的關(guān)系④管理幅度與管理層次的關(guān)系：負(fù)相關(guān)。管理幅度大而層次少的組織（扁平結(jié)構(gòu)）有利于上下級間的溝通，但同級之間的溝通較難；管理幅度小而層次多的組織（直式結(jié)構(gòu)）利于同級之間的溝通，且分工明確、上下級協(xié)調(diào)容易，但不利于上級對下級的監(jiān)督。。區(qū)域海洋管理的大趨勢要求各區(qū)域海洋管理機(jī)構(gòu)之間要加強(qiáng)合作，并進(jìn)行明確的分工，因而應(yīng)該增加管理層次，縮小管理幅度，更好地發(fā)揮海洋管理機(jī)構(gòu)的職能。

(二) 管理者職能與機(jī)構(gòu)職能

組織當(dāng)中的管理者從上到下分為高層管理者、中層管理者和低層管理者。高層管理者是一個(gè)組織的高級執(zhí)行者并負(fù)責(zé)全面的管理，他們的主要任務(wù)是制定組織的總目標(biāo)、總戰(zhàn)略，把握組織的發(fā)展方向；中層管理者的職責(zé)是貫徹高層管理者所制定的重大決策和管理意圖，監(jiān)督和協(xié)調(diào)基層管理者的工作，或?qū)δ骋环矫娴墓ぷ鬟M(jìn)行具體的規(guī)劃和參謀；基層管理者負(fù)責(zé)直接給下屬作業(yè)人員分派具體工作任務(wù)，直接指揮和監(jiān)督現(xiàn)場作業(yè)活動(dòng)。

中國海洋管理機(jī)構(gòu)作為海洋管理的領(lǐng)導(dǎo)單位，從中央到地方，分為國家海洋局、國家海洋局下設(shè)的分局和各地方海洋局三級。以管理者職能的理論分析，各級海洋管理機(jī)構(gòu)的政策性職能和事務(wù)性職能發(fā)揮功能受限，主要因?yàn)楦鲗蛹壍穆毮軇澐趾雎粤吮炯壓Ｑ蠊芾頇C(jī)構(gòu)在整個(gè)海洋管理機(jī)構(gòu)三級結(jié)構(gòu)中所應(yīng)扮演的角色，必須對各層級的職能分工進(jìn)行定位，才能避免出現(xiàn)職能交叉重疊的現(xiàn)象。

(三) 組織結(jié)構(gòu)形式與機(jī)構(gòu)職能

事業(yè)部組織結(jié)構(gòu)是指組織的高層領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立多個(gè)事業(yè)部，各事業(yè)部都有自己的產(chǎn)品和特定的市場，能夠完成某種產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營全過程。其優(yōu)勢在于組織內(nèi)部成員分工明細(xì)、辦事效率高、靈活度高、協(xié)調(diào)性和適應(yīng)性強(qiáng)[3]。

各地區(qū)海洋局之間合作不足，各地方海洋局內(nèi)設(shè)的海洋管理處的職能劃分籠統(tǒng)。以組織結(jié)構(gòu)形式的相關(guān)理論進(jìn)行分析，這些問題都體現(xiàn)出了各級海洋管理機(jī)構(gòu)在職能劃分過程中的分工不清、協(xié)調(diào)性差，應(yīng)當(dāng)運(yùn)用事業(yè)部組織結(jié)構(gòu)形式對海洋局的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，以明確分工，加強(qiáng)區(qū)域合作。

(四) 運(yùn)營創(chuàng)新與機(jī)構(gòu)職能

當(dāng)前許多公共部門引入了私人部門的一些運(yùn)營方式，招標(biāo)投標(biāo)⑤招標(biāo)投標(biāo)：在貨物、工程和服務(wù)的采購行為中，招標(biāo)人通過事先公布的采購和要求，吸引眾多的投標(biāo)人按照同等條件進(jìn)行平等競爭，按照規(guī)定程序并組織技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等方面專家對眾多的投標(biāo)人進(jìn)行綜合評審，從中擇優(yōu)選定項(xiàng)目的中標(biāo)人的行為過程。就是其中的一種。招投標(biāo)對于招標(biāo)人來說，可以降低運(yùn)營成本、提升經(jīng)營效益；對于投標(biāo)人來說，可以刺激他們改進(jìn)技術(shù)和服務(wù)，改善經(jīng)營方式，加強(qiáng)組織間合作[4]。

各地方海洋管理機(jī)構(gòu)作為一個(gè)自主的個(gè)體參與到海洋管理當(dāng)中，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)合作的動(dòng)力。以招標(biāo)投標(biāo)的理論分析，各地方海洋管理合作不足，既有上述組織結(jié)構(gòu)的原因，也有缺乏刺激其合作動(dòng)因的關(guān)系，應(yīng)該采取相關(guān)的措施，鼓勵(lì)海洋管理機(jī)構(gòu)的相互合作。

另外，作為典型的公共組織，海洋管理機(jī)構(gòu)的運(yùn)營離不開法律的規(guī)范。只有法律進(jìn)行明確的規(guī)范，才能從真正意義上保證職能分工的明確和職能運(yùn)行的有序、規(guī)范。

三、中國海洋管理機(jī)構(gòu)改革與創(chuàng)新

(一) 縮小二級管理機(jī)構(gòu)的職能范圍

根據(jù)各區(qū)域海洋資源的特點(diǎn)、資源開發(fā)與保護(hù)的能力（包括勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等）、涉及擁有管轄權(quán)的行政區(qū)域之間的關(guān)聯(lián)性（主要指交通通達(dá)情況、行政隸屬情況等）等方面的不同，進(jìn)行海洋管理二級管理機(jī)構(gòu)管轄區(qū)域的劃分，增設(shè)二級管理機(jī)構(gòu)來分化原有二級管理機(jī)構(gòu)的職能范圍。

以國家海洋局北海分局為例，其所管轄海域?yàn)椴澈：Ｓ蚝忘S海部分海域，可將其進(jìn)行細(xì)分，將渤海海域劃分為遼寧海域、京津唐海域和山東半島北部海域，剩下的黃海部分海域位于山東半島南面，且與山東半島北面海域聯(lián)通，可與北面進(jìn)行聯(lián)通管理，進(jìn)而撤銷北海分局，設(shè)立遼寧分局（主管遼寧海域）、京津唐分局（主管京津唐海域）、山東半島分局（主管山東沿岸渤海海域及黃海部分海域）。這樣便縮小了二級管理機(jī)構(gòu)的職能范圍，使得他們的職能在既定范圍內(nèi)得到更為充分的發(fā)揮，避免管理漏洞的出現(xiàn)。

(二) 清晰各級管理機(jī)構(gòu)的職能

1.理清縱向海洋管理機(jī)構(gòu)職能

根據(jù)國家海洋局、國家海洋局下設(shè)的分局和各地方海洋局不同的工作性質(zhì)，可將各級海洋管理機(jī)構(gòu)的職能做出如下劃分：

（1）國家海洋局的職能：制定海洋管理的總目標(biāo)、總方向，把握住“海洋強(qiáng)國”的大方向；

（2）海洋分局的職能：貫徹落實(shí)國家海洋局的大政方針，監(jiān)督和協(xié)調(diào)管轄區(qū)域范圍內(nèi)各地方海洋局的管理工作，并為地方海洋局具體工作的開展提供支持和參謀；

（3）地方海洋局的職能：擬定地方性法規(guī)、規(guī)章，制定地方性海洋管理規(guī)劃，管理海洋經(jīng)濟(jì)相關(guān)事務(wù)，管理海域使用相關(guān)事務(wù)，保護(hù)海洋環(huán)境，組織海洋調(diào)查研究，進(jìn)行海洋環(huán)境觀測預(yù)報(bào)和海洋災(zāi)害預(yù)警應(yīng)急等，維護(hù)海洋權(quán)益，參與有關(guān)海洋事務(wù)對外的合作與交流。

2.理清海洋管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門職能

以事業(yè)部式組織結(jié)構(gòu)⑥事業(yè)部組織結(jié)構(gòu)：組織的高層領(lǐng)導(dǎo)下設(shè)立多個(gè)事業(yè)部，各事業(yè)部都有自己的產(chǎn)品和特定的市場，能夠完成某種產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)經(jīng)營全過程。對海洋管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職能進(jìn)行劃分，以地方海洋局為例（如圖1）：

（1）設(shè)立地方海洋管理委員會(huì)，由地方海洋局局長擔(dān)任委員會(huì)主席，主要負(fù)責(zé)擬定地方性海洋管理的法規(guī)、規(guī)章，制定規(guī)劃；

圖1 地方海洋管理機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖

（2）海洋管理委員會(huì)下設(shè)各個(gè)分部門，由不同的地方海洋局副局長擔(dān)任部門主管，分管經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等各項(xiàng)具體事務(wù)；

（3）海洋管理委員會(huì)的委員由各個(gè)部門的主管構(gòu)成。

各主管部門在日常工作中擁有充分的自主權(quán)，因?yàn)楦鞑块T自身擁有計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等管理過程中涉及的各項(xiàng)能力，因此可以對部門事務(wù)的未來發(fā)展進(jìn)行獨(dú)立規(guī)劃，并獨(dú)立進(jìn)行實(shí)施，在需要其他部門協(xié)助時(shí)，也獨(dú)立與其他部門進(jìn)行協(xié)商[5]。

(三) 建立區(qū)域海洋協(xié)調(diào)管理機(jī)制

區(qū)域海洋的協(xié)調(diào)包括區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)和區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。區(qū)域內(nèi)部的協(xié)調(diào)主要靠主管區(qū)域海洋管理的分局（如遼寧分局）來統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，由分局制定管理規(guī)劃，要求下屬各地方海洋局對規(guī)劃進(jìn)行貫徹落實(shí)，這種協(xié)調(diào)比較容易實(shí)現(xiàn)。

協(xié)調(diào)管理最困難的是各區(qū)域之間的協(xié)調(diào)。一方面，區(qū)域之間的協(xié)調(diào)可借鑒組織結(jié)構(gòu)類型中的“矩陣型結(jié)構(gòu)”的協(xié)調(diào)模式，國家海洋局在確定一個(gè)發(fā)展項(xiàng)目或規(guī)劃時(shí)，根據(jù)實(shí)際需要，從全國各個(gè)分局選擇出適合完成項(xiàng)目的分局組成“項(xiàng)目組”，各分局之間為完成同一項(xiàng)目而進(jìn)行資源的共享與協(xié)作，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。另一方面，由于國家給各個(gè)分局都配置了一定的職能，各分局在法定范圍內(nèi)對這些職能擁有自由的所有權(quán)，因而國家應(yīng)鼓勵(lì)分局之間通過談判磋商，自主地形成合作關(guān)系，組成合作項(xiàng)目組，就區(qū)域之間的事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)與處理，將招投標(biāo)的方式引入國家海洋管理當(dāng)中來。國家海洋局給出項(xiàng)目，各區(qū)域分局自行組成項(xiàng)目組參與招標(biāo)[6]。

當(dāng)然，地方海洋局之間的協(xié)調(diào)也可參照區(qū)域分局之間的協(xié)調(diào)來進(jìn)行。

(四) 制定海洋管理機(jī)構(gòu)職能劃分的專門法律

中國涉海法律較多，但是并沒有一部專門的規(guī)范各級海洋管理機(jī)構(gòu)職能的法律，為推進(jìn)海洋管理更為科學(xué)的發(fā)展，應(yīng)制定一部專門規(guī)范海洋管理機(jī)構(gòu)職能劃分的法律，對以下幾方面的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：

①明確海洋的產(chǎn)權(quán)屬于國家，而實(shí)施海洋管理的職能屬于各級海洋管理機(jī)構(gòu)[7]。

②明確各級海洋管理機(jī)構(gòu)具體的職能，以及各級海洋管理機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。

③明確各級海洋管理機(jī)構(gòu)在法律授權(quán)范圍內(nèi)，對所管轄海域管理享有充分的自由管理權(quán)，可自主地決定如何進(jìn)行管理。

④明確海洋區(qū)域管理協(xié)調(diào)機(jī)制的合法性及其操作方式。

⑤明確一旦海洋管理機(jī)構(gòu)或其他行為主體違反此項(xiàng)法律的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)受到什么樣的處罰。

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