法治監管轉型要義

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法治監管轉型要義

遲福林

當前，以行政審批制度改革和政府放權為重點，政府職能轉變已有重要突破，但市場監管的問題并沒破題。按照市場決定資源配置的新要求，破題市場監管體制改革，重在推進市場監管由行政監管為主向法治監管為主的轉型。

把依法監管作為市場監管改革的基本目標

行政審批和市場監管都是政府對市場秩序的一種管理。目前我國的市場監管仍然保持著行政審批與市場監管合為一體的突出特征，無論從食品藥品等消費品監管，還是從壟斷行業的監管來看，以行政監管為主的體制不改變，實現市場監管的有效性是相當困難的。

管理機構集審批、監管于一體，使得監管效果大打折扣。改革開放以來，我國削減了不少行政審批事項，同時也加強了市場監管職能，但管理機構的缺陷還很突出。以食品藥品安全事件頻發為例，問題的關鍵在于體制。管理機構不缺少審批權，也不缺少監管權，市場監管機構看起來很強大，但“九個部門管不好一頭豬”，也是個客觀現實。這里有以審批取代監管的問題，也有“九龍治水”、監管權過于分散的問題。

有效的市場監管以法治監管為主。當前，以行政審批取代監管的矛盾比較突出，有關部門既管審批又管監管，前置性審批過多不僅壓抑市場活力，也無法保證事后監管的有效性。現代市場經濟條件下，行政審批與市場監管是有所不同的。事前的行政審批是政府的權力，需要依法界定權力清單；市場監管主要是事后監管，以法治監管為主。為此，建議把推進由行政監管為主向法治監管為主的轉變作為新階段市場監管體制改革的基本目標，出臺相關的改革行動方案，對市場監管體制進行重構和改革。

加快推進市場監管由行政為主向法治為主的轉變

現代市場經濟條件下，有效的監管主要是事后監管。從過去看，盡管前置審批層層把關，依然沒能徹底解決食品藥品安全問題，相反，消費安全的問題更為突出了。事實上，當前的“市場失靈”主要是在行政審批之后出現的。就是說，現代市場經濟條件下，解決“市場失靈”主要不在于事前有沒有審批，而在于事后的監管是否到位。

要走向“負面清單”管理的事后監管。事前的審批往往設置許多市場準入門檻，而企業的違規行為往往發生在行政審批之后，以事后監管為主才能確保市場監管的有效性。為此，對于前置性的審批盡可能做到越少越好，對于必須保留的審批事項，也需要列出“負面清單”，盡可能實現投資非禁即準和便利化。與此同時，強化事后的監管。這樣，才能使政府的監管既能夠激發市場活力，又能夠充分有效。

組建綜合性、權威性的市場監管機構。近年來，一些地方試驗中開始整合市場監管機構，成立了綜合性的市場監管局，取得了比較好的效果。建議與大部門體制改革統籌考慮，盡快從國家層面調整監管權力結構，整合監管機構。新組建的機構要作為執行機構依法設定，實行決策和執行嚴格分開的新體制，并具有很強的專業性。例如：整合國家工商總局、國家質量監督檢驗檢疫總局等市場監管職能，強化市場監管的統一性、有效性；整合商務部、國家發改委、國家工商總局的反壟斷執法權，著力增強其反行政壟斷的功能；從完善“一行三會”協調機制入手完善金融監管，從對金融機構本身的監管為主轉變為對金融行為的監管為主，逐步由分業監管過渡到混業監管模式。

建立市場監管的法律框架

現代市場經濟條件下的監管，包括政府、行業協會和商會等社會組織等多個主體，不同主體的功能定位、角色分工需要依法界定、需要依法行使監管權。這就需要實現行業監管向法治監管的轉變。

市場監管需要于法有據。與行政審批為主的市場監管有很大的不同，現代市場經濟條件下，市場監管的主體、對象、程序都需要依法設定。這樣，既有利于避免行政部門主觀隨意地為企業設置過多不必要的門檻和繁瑣的審查程序，又有利于確保市場監管的有效性。

在行政審批制度改革取得階段性成果的同時，應當抓緊形成市場監管的立法、修法計劃，為走向法治為主的市場監管創造條件。盡快把負面清單管理納入《行政許可法》，為統籌行政審批與監管改革提供法律依據。把負面清單管理作為設置行政許可的重要原則和重要程序，實現企業“法無禁止即可為”，使政府“法無授權不可為”；修改《食品安全法》、《藥品管理法》等，確立市場監管機構的法律地位。為突破現有消費品安全監管體制框架，組建綜合性、權威性的市場監管機構提供法律依據；把反行政壟斷納入《反壟斷法》。著眼于形成各類市場主體公平競爭的監管規則，把反行政壟斷作為反壟斷的重點，并依法建立對行政部門的反行政壟斷審查機制。

建立信用體系等關鍵問題在于營造法治環境。這些年，信用體系的缺失，根源于法治的缺失。在法治缺失的背景下，講信用的企業不如不講信用的企業賺錢多，由此出現企業的逆向淘汰機制。

改革30多年走到今天，由于法治的缺失，市場失靈具有普遍性，由行政監管向法治監管的轉型確實到了提出和解決的時候了。把市場監管轉型作為政府職能轉變的重大任務，才能夠確保市場決定資源配置的有效性。

責編/劉建 美編/于珊