司法權是中央事權

景漢朝

中共十八屆三中全會后，全面深化改革成為新一屆中央領導集體的執政共識。作為政治體制改革重要組成部分的司法改革關涉國家權力的配置，其政治性、政策性不言而喻。司法改革無疑是2014年全面深化改革的重頭戲。

在今年1月召開的中央政法工作會議上，中共中央總書記習近平指出，“司法權從根本上說是中央事權。各地法院不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院”。

在新一輪司法改革中，法院去地方化是改革的突破口。司法權是中央事權得到明確后，成為推進司法改革的重要理論依據。

編者按

習近平總書記在今年1月中央政法工作會議上指出，“司法權從根本上說是中央事權。各地法院不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院”。 深刻理解習總書記這一重要論斷，對于重新認識我國司法權的性質和定位，完善黨對司法工作的領導，重構司法制度和司法體制的頂層設計，科學把握司法體制改革的基本走向等等，均具有重要的基礎性、指導性、方向性作用。

為什么說司法權是中央事權？我有以下幾點初步的認識。

一、司法權由中央立法授予而且只能由中央立法授予。

在黨的統一領導和人民代表大會基本政體下，我國的立法權、行政權、司法權分別由不同的部門來行使，人大及其常委會作為權力機關負責立法，政府負責行政，法院、檢察院負責司法。但三者的權力來源不同，唯有司法權只基于憲法和法律的授權。

《憲法》第一百二十六條規定“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”《立法法》第八條規定，“犯罪和刑罰”“訴訟和仲裁制度”等事項只能制定法律，亦即只能由全國人大及其常委會通過立法來規定。可見，司法權的權力來源是憲法和法律，來源機關是全國人大及其常委會，地方人大無權對涉及訴訟和司法的問題作出規定。這是因為訴訟活動與司法權的運行是判斷是非曲直、裁斷糾紛，甚至決定一個人是否構成犯罪，應否受到刑罰處罰的重大問題，必須全國統一，不能由地方各行其是。

即使是聯邦制國家，聯邦系統的司法權也是由中央統一授權的。我國是單一制國家，雖然設有四級共3000多個法院，但從本質上講，各級、各地人民法院行使的司法權均直接來源于中央授權，它們都是國家設在地方代表國家行使審判權的法院，不存在中央司法權與地方司法權之分。

與此不同的是，立法權則可以分為中央立法權和地方立法權。根據《憲法》和《立法法》規定，全國人大及其常委會行使國家立法權。國務院根據憲法和法律，制定行政法規。各省、自治區、直轄市人大及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規。較大的市的人大及其常委會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報省、自治區的人大常委會批準后施行。可見，全國人大及其常委會、國務院行使中央立法權，地方人大及其常委會行使的則是地方立法權。

行政權兼有中央事權和地方事權的屬性則更明顯，《憲法》規定，國務院是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。可見，國務院的行政權由中央立法授予，而地方立法則可以授予地方政府行政權。

二、司法權的行使不受行政區劃的限制。

不言而喻，省級或較大的市人大及其常委會雖然有相應的立法權，但其只能就本行政區域的重大問題制定地方性法規。地方行政機關也只能管理本行政區域的經濟、教育、科學等行政工作，不可能管轄超出其行政區劃的事務。而地方各級人民法院的司法權管轄范圍卻與立法權、行政權明顯不同，人民法院受理案件的范圍不受行政區劃的限制，只根據法律的規定確定案件的管轄，既可以雙方當事人都在本行政轄區之內，也可以一方在本地，一方在外地，還有可能雙方當事人都是外地的。

換句話甚至可以說，三級地方法院無論在何地都可以依法管轄涉及全國各地的案件。如《民事訴訟法》第三十四條規定“合同或者其他財產權益糾紛的當事人可以書面協議選擇被告住所地、合同履行地、合同簽訂地、原告住所地、標的物所在地等與爭議有實際聯系的地點的人民法院管轄，但不得違反本法對級別管轄和專屬管轄的規定。”

比如，如果分別來自北京和山東的當事人在廣州“廣交會”上簽訂一份買賣合同，貨物在山西，約定的合同履行地在內蒙古，若發生糾紛，當事人可以協議選擇北京、山東、廣東、山西、內蒙古五地任何一地法院起訴。這種選擇只服從法律規定。

實際上，無論是法律規定還是當事人選擇或者是法院依法確定案件管轄，主要考慮“兩便”原則——方便當事人訴訟、方便人民法院審判，不受行政區劃的限制，因為無論何地的法院都是代表國家行使審判權。

三、司法權的行使必須全國統一司法標準。

在單一制國家中，法治統一是必然要求。一份合同有效還是無效，一個行為罪與非罪、此罪還是彼罪，這都是一個社會十分重大的法律規范，十分重要的人權。無論哪個法院，其裁判的法律依據和裁判標準應當是相同的。

司法權的行使必須有全國統一的標準，各級、各地法院對同一事項的裁判尺度應是一致的，因為法院是代表國家行使審判權的，司法審判的依據是國家法律，法律的實施必須在全國范圍內統一，這是公正司法的基本要求，也是司法權作為中央事權的又一重要體現。

在司法實踐當中，地方人民法院審判案件有時也會適用地方性法規，但只有雙方當事人都在這一行政區劃時才適用。相反，立法權、行政權則不同，全國人大及其常委會制定的法律和國務院的行政管理權要求全國統一，而地方人大制定的地方性法規、地方政府的行政管理權則不可能要求全國統一。地方性法規必須與當地實際相適應，各地情況千差萬別，因而地方立法也具有較大的差異。地方政府行政行為也必須因地制宜，不可能都是全國“一刀切”。

四、各級、各地人民法院的生效裁判都在全國具有法律效力。

全國人大及其常委會制定的法律，其效力覆蓋全國，國務院行政行為的效力及于全國，而地方人大的立法和地方政府的行為效力則只局限于其行政區劃之內。甲省人大的立法不可能在乙省生效，A市政府的政令也不會在B市通行。但是人民法院的裁判則不同，根據有關法律規定，不僅最高人民法院作出的生效裁判在全國發生法律效力，地方各級、各地任何一個人民法院生效的裁判都一律在全國發生法律效力。裁判的效力只與其經歷的訴訟程序有關，而與其由哪一級、哪一地法院作出無關。即使是由地處偏遠的某縣法院作出的，其法律效力依然及于全國，在全國都具有強制執行力。因為任何一個法院行使的審判權都是代表國家行使的，都是中央事權。

綜上所述，通過司法權與立法權、行政權的比較，我們可以清楚地看出，立法權、行政權有中央事權、地方事權之分，司法權則統屬中央事權，沒有地方事權。習近平總書記關于司法權是中央事權的科學論斷，為我們厘清了長期以來的模糊認識，意義十分重大。