司法改革明確新方向

王全寶

不久前，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》，此消息一出即引起輿論關注。

司法體制改革為政治體制改革的重要組成部分，關涉國家權力的配置。據《中國新聞周刊》記者了解，上述文件明確了司法體制改革試點地區省級統管的改革路徑，其核心內容是司法去行政化、去地方化，以及強化司法人員分類管理等。

“可復制、可推廣”

據悉，《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《改革框架意見》）在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個省市先行試點，以期為今后全面推進司法體制改革提供經驗積累。

作為6個試點省市中唯一的直轄市，上海市司法改革試點尤為引人關注。尤其是《上海市司法改革試點工作方案》獲得了中央全面深化改革領導小組（以下簡稱“中央深改組”）的審議通過。

據知情人透露，《上海司法改革試點工作方案》對如何建立統一管理機制做了具體安排，同時還在市級組建法官、檢察官遴選、懲戒委員會，并建立統一管理全市人民法院、人民檢察院經費、資產的保障機制。

廣東省的司法體制改革一直走在前沿。比如，去年廣東省珠海橫琴就進行了員額制改革，廣東省佛山法院則推行了審判長負責制改革。去年《中國新聞周刊》曾報道了廣東省司法體制改革的樣本——深圳福田法院探索推行強化司法責任制的審判長負責制改革。此次中央深改組選擇廣東作為試點，說明廣東的試點司法體制改革受到認可。

吉林、青海、湖北此次也被列為改革試點，它們將分別為東北、西北和中部區域省份的改革提供經驗。

而作為最先實行省管縣地區之一的海南省，將為“省以下地方法院檢察院人財物統一管理”的省級統管提供改革經驗。

中央深改組在確定試點省份的同時，也明確了6個試點省市的司法體制改革將涉及的四項改革內容，即完善司法人員分類管理，完善司法責任制，健全司法人員職業保障，推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理。

值得注意的是，《改革框架意見》還針對主要問題提出了7個政策導向：一是對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度；二是建立法官、檢察官員額制，把高素質人才充實到辦案一線；三是完善法官、檢察官選任條件和程序，堅持黨管干部原則，尊重司法規律，確保隊伍政治素質和專業能力；四是完善辦案責任制，加大司法公開力度，強化監督制約機制；五是健全與法官、檢察官司法責任相適應的職業保障制度；六是推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。七是完善人民警察警官、警員、警務技術人員分類管理制度。

可以看出，上述七個問題中有五個問題是關涉司法人員自身的。其中關于法官、檢察官分類管理問題被放在首位。

司法部研究室原主任王公義說，他曾接受中央政法委委派到某地做過一項考察，發現該地某區縣級檢察院160個人員編制中，有100個行政人員，而真正的檢察官只有60人。

“這60人中，大約有20人屬于接近退休年齡，都是提前從領導崗位退下來的檢察長、副檢察長或審判庭長、副庭長之類人員；另外有20人既做檢察官，又做行政管理工作。實際上專職檢察官也就20人。”王公義說。

此次試點地區將完善司法人員分類管理作為試點內容，不僅有利于解決司法人員缺乏的問題，亦可防止地方司法機構大量行政人員占有編制的傾向。

據知情人透露，《改革框架意見》規定試點地區推進改革的內容基本都是目前地方司法機關普遍存在的問題，帶有一定的普遍性。因此試點地區的改革將帶有“普適性”。

6月6日，在中央深改組第三次會議上，深改組組長習近平強調，試點地方的黨委和政府要按照可復制、可推廣的要求，推動制度創新。

去行政化和去地方化 仍是最難啃的骨頭

《中國新聞周刊》記者獲悉，不久前深改組通過的《改革框架意見》針對司法領域存在行政化和地方化問題提出了具體要求，并將“去兩化”作為試點地區主要任務之一。

長久以來，法院內部行政化問題廣受詬病，由此帶來人情案、關系案、腐敗案件層出不窮。在司法實踐中，人民法院審判組織存在合議庭“合而不議”問題，審委會制度存在“審者不判、判者不審”問題，以及下級法院向上級法院請示制度存在弊病等情形，嚴重影響了司法公正。

此外，長期以來司法人員以及地方法院、檢察院經費按行政區域實行分級管理、分級負擔的體制，不利于排除地方的不當干預，由此造成了司法地方化問題。

去年召開的十八屆三中全會通過《決定》提出，改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。這項改革舉措旨在破解司法領域的“兩化”問題。

此次《改革框架意見》則明確了試點地區“去兩化”的改革路徑。對于“人”的改革，明確要求建立法官、檢察官統一由省提名、管理并按法定程序任免的機制；對于“物”的改革，則提出建立省以下地方法院、檢察院經費由省級政府財政部門統一管理機制。

然而，“兩化”問題仍是此輪司法改革中最難啃的骨頭。司法去行政化關涉到司法權、行政權與立法權之間的調整，司法去地方化則涉及中央事權與地方事權的博弈問題。

關于“去兩化”的改革，中國人民大學訴訟制度及司法改革研究中心主任陳衛東用學術語言進行描述，即“員額制和人財物省級檢、法院統管兩項改革”。員額制改革是指根據該地區的案件數量，確定法官、檢察官人數，每名法官、檢察官根據平均辦案數量審理案件。

陳衛東認為，員額制改革有利于避免案多人少的情況出現，同時還打破了法院、檢察院中法官、檢察官與司法行政人員不同工卻同酬的行政化機制。

對于如何推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，陳衛東認為，如何破解改革中省級法、檢兩院與地方利益的平衡是問題關鍵所在。

《改革框架意見》提出的員額制和人財物省級檢、法院統管兩項改革能否破解現實存在的“兩化”問題，有學者持謹慎樂觀態度。

法院系統一位不愿具名的人士告訴《中國新聞周刊》，將地方市縣檢、法院人財物歸到省里管理，在某種程度上，地方干預司法的現象將得到遏制。“但是這只是某種程度上的遏制，因為地方檢察官、法官的家屬還都在任職地，無法避免與當地有各種聯系，比如孩子的上學問題等等。”

而另一個問題則是，掌控人事、財政大權的上級司法機關，又如何避免自身不會不當干涉下級司法機關辦案呢？

“在人財物大權在握的上級司法機關面前，本就深處行政化漩渦中的下級司法機關是否能夠唯法是從，不畏上級司法強權而保持獨立的人格，這一點值得我們擔憂。”陳衛東說。

明確司法權是中央事權

上述法院系統一位不愿具名的人士認為，“去兩化”在技術層面上還不是最難解決的問題，最難的是關涉司法權歸屬的問題。“司法權歸屬問題實際上已經爭論已久，目前還有不同的看法。”

以法院系統改革為例，去年，國家法官學院副院長郝銀鐘曾以《司法權去地方化的制度設想》為題，對司法權去地方化問題進行了全面闡述。

在郝銀鐘看來，法院去地方化是維護國家法制統一和國家統一的制度基石。憲法明確規定，國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。“上述憲法原則的落實，必須充分依靠高度集中統一的中央司法系統，即人民法院必須去地方化而實現中央化。”

所謂法院去地方化，主要是指對人民法院的人、財、物等司法資源的配置和管理，宜采取上下一體式的縱向垂直管理模式，全部由中央統籌作出安排，去除當前由中央和地方縱向條塊分割、條塊分治的法院管理體制。“所以人民法院的審判權完全具備這種全國性公共事務的屬性，這就決定了人民法院的一切事項都只能是完全的中央事權，而不應該帶有地方化色彩。”郝銀鐘說。

在今年1月召開的中央政法工作會議上，中共中央總書記習近平就指出，“司法權從根本上說是中央事權。各地法院不是地方的法院，而是國家設在地方代表國家行使審判權的法院”。

在上述法院系統人士看來，習近平的此番講話意在明確司法權是中央事權。“這對于重構司法制度和司法體制的頂層設計，均具有重要的基礎性、指導性、方向性作用”。

而對于正在推進司法改革的試點地區來說，司法權定位為中央事權將成為推進改革過程中貫徹始終的邏輯。