淺議加強人大國有資產監督職能

王麗

摘 要：我國當前的國有資產管理體制是以政府為主導的，這種制度設計從法理上看是存在缺陷的。事實上，人民才是國有資產的最終所有者，代表人民的各級人民代表大會是國有資產的真正出資人代表。但是，由于長期以來人大監督國有資產職能的缺位，給當前人大國有資產監督職能的實現帶來許多困難。為解決這些困難，需要從健全國有資產管理體制、增強國有資產的公開透明程度、完善國有資本經營預算制度、推進有關法律的修改等多方面推進改革，以實現人大對國有資產的監督職能。

關鍵詞：國有資產；人大監督；國有資本經營預算

中圖分類號：F231.6 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）26-0219-02

國有資產是我國公有制經濟的基礎，對于我國社會主義市場經濟的發展和中國模式的成功實現有著極為關鍵的意義。黨的十八屆三中全會在提出積極發展混合所有制經濟、實施國有企業發類管理、完善國有資本經營預算制度等國有資管理改革思路的同時，也適時提出要加強人大國有資產監督職能的改革方向。隨著改革進入深水區，加強和改善人大國有資產監督職能已成為國有資產管理改革的重點。

一、人大監督國有資產的法理依據

國有資產是指法律上確定為國家所有，并能為國家提供經濟和社會效益的各種經濟資源的總和。中華人民共和國憲法對國家所有的資產范圍作出了原則規定。①實踐中，我國的國有資產一般劃分為由國家對企業的出資形成的經營性資產，由國家機關、國有事業單位等組織使用管理的行政事業性資產，以及屬于國家所有的土地、礦藏、森林、水流等資源性資產。

憲法規定，中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會通過立法，授權國務院代表國家行使國有資產所有權，對國務院受托管理國有資產的情況進行監督，以確保憲法和法律的實施。因此，真正的國有資產出資人代表是全國人民代表大會，全國人民代表大會代表全國人民將國有資產所有權委托國務院管理，人大有權力和義務對國有資產管理機構的行為監督，對國有資產管理活動進行獨立公正的監督和評判。

二、目前人大監督國有資產存在的問題和難點

目前，包括全國人大在內的全國多數地方人大，對國有資產的監督嚴重缺位。各級政府也很少向人大專門報告國有資產管理情況，國有資產管理的公開透明程度遠遠不夠，人民大眾及其代表作為國有資產的真正所有者，并沒有有效的渠道知曉我國規模巨大的國有資產的結構、規模、投向、運營績效等情況。

（一）目前人大行使國有資產監督職能中存在的問題

目前，人大監督國有資產過程中存在許多突出問題，使得監督職能發揮受限，監督能力亟待加強。

一是相關立法相對滯后，覆蓋范圍有限。目前有關國有資產的各項法律（如全民所有制工業企業法、中國人民銀行法、土地管理法、城市房地產管理法、礦產資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、文物保護法等。）中，僅有《企業國有資產法》規定了人大對國有資產開展監督的內容，全國人大監督的范圍也主要針對企業國有資產。而國有自然資源類、金融類和非經營性國有資產的人大監督相關法律規范還有待健全完善。

二是人大的監督職責有待厘清。按照現行法律，國務院代表國家履行出資人職責，建立并授權國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，并負責監管國有企業的活動。與國資委同時履行出資人和監管者的職責相比，人大國有資產監督的對象和職責是什么，與國資委的監管之間是什么關系，還有待進一步研究厘清。

三是人大監督的體制機制還不健全。目前有關人大國有資產監督的規定，散見于監督法、企業國有資產法、全國人大常委會加強經濟和預算監督的決定等法律文件中，如何具體操作、相互如何銜接尚不清晰。特別是如何有效發揮人大常委會、專門委員會、常委會工作機構的作用，如何分工協作，形成監督合力，缺乏明確、可操作的規定，難以實現有效監督。

四是經常性監督手段有限，實效性不高。自九屆全國人大以來，尚未開展過對國有資產管理的執法檢查和專項問題調查，審批年度國民經濟和社會發展計劃，也難以涉及具體的國有資產管理。目前，國有資本經營預算制度還有待健全，人大對國有資本經營預算開展審查和監督也在探索過程中，監督的廣度、深度及其實效性還很不夠。

（二）加強人大國有資產監督職能的難點

由于長期以來人大職能作用發揮受限，導致在認識上、體制機制上、實踐經驗上對當前加強人大國有資產監督職能形成制約，具體存在以下難點：

一是相關理論研究不足。目前對國有企業改革和國有資產管理的研究，絕大部分是從政府的角度出發，而從人大立法和監督的角度研究的極少。人大和政府在國有資產管理和監督中應當分別發揮什么作用，人大國有資產監督的內涵和范圍如何界定等等問題，都缺乏系統研究和深入探討。

二是國資監管體制尚未理順。目前中央國有資產監管體制仍然比較分散。企業國有資產、金融國有資產、行政事業國有資產、自然資源國有資產分別由不同部門監管，甚至同類資產內部還分別由不同部門監管。如，企業國有資產分別由國資委監管和由所隸屬的中央部門單位管理；行政事業國有資產分別由財政部和國管局監管；自然資源國有資產分別由國土、水利、農業、林業等多個部門管理。不同監管部門的管理標準和水平相差較大，又牽扯到部門利益之爭，相互扯皮、打架的現象非常普遍。在國資監管體制尚未整合、理順的情況下，人大國有資產監督職能的行使勢必受到很大制約。

三是實踐探索不夠，經驗不足。目前全國人大對企業國有資產開展專項監督，僅有兩次聽取國務院專項工作報告，對金融國有資產、行政事業國有資產、自然資源國有資產的監督仍然是空白。地方人大對國有資產監督的探索和實踐也不多，缺少可資借鑒的經驗。

三、國際比較

從世界范圍各國管理國有資產的經驗看，立法機構都積極參與國有資產的監管活動。endprint

美國國會對國有資產的監督和管理起著十分重要的作用。國有企業的建立、合并、撤銷或內部機構變革都必須通過國會立法才能夠進行，國會同時也通過掌握財權控制聯邦預算間接制約政府對國有企業的管理活動。對于國有企業經營狀況，美國國會還通過常設委員會或者臨時特別委員會進行調查，審議國有企業管理的各種議案。

英國議會是最高的國有資產管理機構，議會通過立法來管理和控制國有企業，國有企業資產的管理和處置的基本原則都由議會立法決定。同時，很多國有企業活動都需要議會的立法活動進行支持（一是涉及到授權問題；二是涉及到企業財務問題，如免稅、補貼等）。在有關財政撥款的問題上，國有企業更為直接地對議會負責，大部分國有企業都要向議會提交年度報告和賬目。審計總監負責審計國有企業的賬目，向下院公共賬目委員會匯報，同時擁有檢查國有企業國家撥款的使用情況的權力。

在意大利，議會通過對國家控股公司的管理實現對國有資產的管理。議會授權建立國家參與部，上下兩院建立常設委員會。國家參與部每年必須將國家控股公司的經營狀況以報告的形式提交議會，兩院常設委員會負責審查工業重組和恢復基金的使用計劃和國家控股公司的干預計劃。國家參與部有關負責人員必須向議會常設委員會報告其在指導國有控股公司進入新產業領域、購買和出售國有企業股票方面所作的決策，提供控股公司和子公司經營狀況發展的各種信息資料。兩院常設委員會可以與政府協商任命控股公司高管來影響國家參與部的管理活動。

四、加強人大國有資產監督職能的改革方向

當前應當以健全完善國有資本經營預算制度、健全完善全國人大國有資產監督機制為重點，積極探索加強人大國有資產監督工作。主要考慮：從各國經驗看，議會審批預算是制約、監督政府對國有企業的管理活動最重要、最有效的手段；從現實基礎看，我國已經建立了國有資本經營預算制度，以此為切入點比較有操作性；從主要問題看，目前突出的矛盾是人大國有資產監督程序和機制比較缺乏。具體建議如下。

（一）增強國有資產管理和國有資本經營預算的透明度

國務院及有關部門應健全完善國有資本經營預算的編報，每年提交全國人大的國有資本經營預算應當增加國有企業資產的總額、分布、收益及主要財務指標等信息。中央管理的國有企業資產規模、結構、收益及主要財務指標應當定期向社會公布，接受人民群眾監督。

（二）建立覆蓋全面、管理規范的國有資本經營預算制度

（1）認真清理整合政府部門和單位所屬企業，實現中央部門與企業脫鉤，將部門所屬企業逐步分類納入國有資本經營預算管理。（2）力爭在3—5年內將金融國有資產納入國有資產經營預算編報范圍，規范金融國有資產收益管理。金融國有資產收益分配應當在預算中明確列示，做到公開透明。（3）改革完善行政事業性國有資產管理制度，研究建立行政事業性國有資產運營公司，逐步納入國有資本經營預算范圍。（4）加強國有資本經營預算與公共財政預算之間的協調，規范政府與國有企業之間的財政資金往來，做到從國有資本經營預算一個口子進出、在一個盤子中反映。爭取到2020年，使國有資本經營預算覆蓋除自然資源國有資產以外的大部分國有資產。

（三）健全完善全民合理共享國有資本收益的體制、機制

按照“十二五”規劃和十八屆三中全會決定要求，逐步提高國有資本收益收取比例，擴大國有資本經營預算的規模，提高上繳公共財政比例，發揮好國有資本經營預算在國有資產改革中的作用。聯合國務院有關部門，開展對土地、礦產等國有公共資源管理和收益情況的調研，提出加強國有公共資源收益管理，健全國有公共資源收益管理機制的建議。

（四）健全完善全國人大國有資產監督機制

建議在前期摸底調研的基礎上，根據需要，開展“建立健全人大國有資產監督機制”的專題調研。國務院應每年向全國人大常委會專項報告國有資產運行和監管情況，完善程序，形成制度。建立國務院有關部門定期向全國人大財經委、常委會預算工委報告國有資產管理、收益和變動等重要情況的機制。結合審計整改，探索開展對審計查出國有企業經營和國有資產管理中存在具體問題的特定問題調查。研究在全國人大建立國有資產監督委員會等專業機構，專門從事國有資產立法和監督的日常具體工作。鼓勵地方人大探索開展國有資產監督工作，先行先試。

（五）積極推進相關領域立法

首先，要修改憲法，要在憲法中明確規定全國人民代表大會和地方各級人民代表大會擁有監督國有資產的權力，賦予人大及其常委會最高監督權。其次，要修改人大組織法、監督法、企業國有資產法，將各級人大監督國有資產的職權列入這些法律中。

[責任編輯 柯 黎]endprint