淺析民國初期的工業政策施政綱領及實踐

凌霄

[摘 要]1928年3月，國民政府依據孫中山的建國大綱，設置了工商部，主要掌管工業、商業和勞工等行政事項，在孔祥熙1928-1930年任工商部長期間，為發展當時的國民經濟，先后制訂了一系列的工業行政綱領，對民國初期社會的穩定和發展，也為以后相關政策的制定奠定了基礎。

[關鍵詞]孔祥熙；工業政策 ；綱領；實踐

民國初期對于工業的首要地位和主導作用有著深刻的認識。孫中山的實業救國思想在孔祥熙擔任工商部長之后不斷落實，孔曾強調說：“工業為對外商戰之武器，亦為解決人民衣食住行之要道，總理建國方略昭示吾人，至詳且盡”，“工業為商業之基本，亦即人民衣食住行之要素。總理實業計劃，昭示詳盡”。（1）在實踐上，也實施了許多有利于工業發展的措施，其中有些措施產生了較好效果。

一、編訂和完善工業法規。由于“中國為經濟落后之國，工業生產尚未脫離工商業時期……以歷年國內軍閥之摧殘，遂致社會經濟立呈隍杌不安之狀”（2），再加上在國民政府建立之前，原有的法規章則，有的不夠完善，有的與國民黨所推崇的三民主義以及當時潮流不甚符合，所以孔祥熙認為：“工商法規為一切工商施政之標準，但舊有之工商法規既多不合潮流及本黨主義，應增之法規又未厘訂”，故應特別注意“工商法規之修正增訂”，“工商法規的編訂，內則關系工商行政的遵守，外則關系改訂商約的根本”（3）。因此，工商部成立不久，便邀請了工商學者和工商團體中有經驗和聲望之人，會同工商部職員，組織設立了工商法規討論委員會，按照國民黨三民主義原則時代發展的要求，厘定工商法規，加以修正或創新，使能合于民主精神；并另組設計委員會，集思廣益，籌劃建設方案。（4）在1928年3月到1930年12月，工商部所頒布實施的重要法規有以下一些：1928年《獎勵工業品暫行條例》、《工業技師登記暫行條例》等；1929年《度量衡法》、《特種工業獎勵法》、《技師登記法》、《工會法》、《工商同業公會法》、《公司法》等；1930年《工會法施行法》、《船舶法》等。（5）這些法規的制定，大部分是孔祥熙依照西方發達國家的經濟立法經驗重新設計和修正，以適應時代潮流和經濟發展的需要。

二、籌辦基本國營工業。在如何處理國營工業和民營工業這個問題上，民國政府認為國家既要經營關系國民經濟命脈而私人資本又無力經營的大工業，又要扶持和獎勵民營工業的發展。在孔祥熙擔任工商部長不久就指出，應當“籌辦國營大工業”，“但各種民營實業之卓有成效者，國家不再行舉辦，以免與民爭利”；其后又再三強調“大工業需資甚巨，應由國家經營”，同時應制訂有關法規“獎勵民營工業發展”；“基本工業除由國家按其性質及需要創辦工廠經營外，對于私人此項工廠，并應酌予獎勵”（6）。因此，在1928年國民黨第二屆中央執行委員會第五次全體會議上提出了興辦九種基本工商業案，提議分期進行，籌辦國營，鼓勵民營。

國營工業籌辦的目的，在于“實現民生主義，發達國家資本的理想，同時亦在奠立工業化之基礎”，“欲求工業化之均衡發展，必先建設若干基本事業”（7）。當時提出的九種基本工業包括：國營鋼鐵事業、國營機器水電事業、國營機器制造廠、國營精鹽廠、國營酸堿工廠、國營細沙工廠、國營紙漿工廠、國營酒精工廠、國際匯兌銀行。此九種工業，均是以振興工商事業，發展國民經濟為目標，但建設好這些工業，需要的費用巨大，隨即又草擬了發行2億元公債的議案，分期分批，以資建設，并提出了棉織、毛織、制堿、制酸、制糖五廠亟應優先發展的建議。但最終由于國庫拮據，都未能積極進行。（8）

三、呈設工業試驗所。如何發展工業，改良工業現狀，對當時主管工業部門的工商部而言，又是一個任重道遠的課題。在20世紀20年代，中國仍然是一個極端落后的農業國家，要想使中國工業不斷進步，并最終取代農業成為中國國民經濟的主導部門，必須依靠科學技術的作用，這是不容置疑的。當時身任工商部長的孔祥熙也早已認識到這一點。1928年冬，鑒于工業試驗與研究是發展工業必要的基本途徑，呈請國民政府籌設工業試驗所。呈文中稱：“竊維工業之振興，必本于科學，而科學之昌明，尤于試驗，是以世界各國，對于工業之如何改良，商品之如何鑒別，標準之如何規定，以及制造方法之如何檢驗，蓋無一不以科學為基礎，更無一不以試驗為依據。”（9）另外，工商部籌設中央試驗所也是迫于審核科技發明創造獎勵證明的需要。（10）呈文中也提到：“工商各界，以其出品來部，呈請獎勵證明者，肩踵相接，自應妥為審核，詳加指導，方足以慰喁望而促其進行，但國貨之真偽，制造之優劣，既非目力所能鑒別，亦非徒手所能分析，勢不能不借助于精密之儀器及純粹之藥品，否則雖有專家亦將束手，祥熙一鑒于東西各國之成規，二惕于工業主權之旁落，三迫于工商界之要求，職責所在，未敢因循。”（11）

1930年1月工商部呈準單獨籌設中央工業試驗所，并由張澤堯（任籌備主任）、吳承洛、張可治、施行如等人負責籌備工作，最終于1930年7月5日正式成立。中央試驗所作為當時全國最大的工業研究試驗機構，其基本宗旨就是要促進中國工業技術的進步，從而推動中國工業的發展。

四、制定度量衡標準。國民政府建立以后，由于當時舊有的度量衡紊亂復雜，各地標準不一，嚴重影響了國民經濟健康有序的發展。孔祥熙認為“度量衡為整理庶政之始基，關系民信甚為重大”，“亟應徹底改革，力謀統一”，所以他在上任伊始發布的《工商行政宣言》里就提出了“制定度量衡之標準，設所制造并酌量地方情形，分期切實推行，以期全國漸趨劃一”的綱領，隨后將這個綱領付諸實施，并取得較好效果。

首先，確定度量衡標準。召集專家詳細討論，最終決定采用萬國公制為標準制，并兼顧國民心理及社會習慣，另定市用制為輔制，于1928年7月公布實施。市用制具體指的是長度以標準尺三分之一為市尺，計算土地面積以六千平方市尺為畝；容量即以一標準升為升；重量以標準斤二分之一為市斤，一斤為十六兩等。（12）隨后又于1929年2月頒布《度量衡法》，將新度量衡制度規定于法律之中，以為依據。

其次，設立度量衡局所，推行新度量衡標準器。全國度量衡局于1930年1月首先在中央設立，掌理全國度量衡行政事宜。之后，各省市度量衡檢定所和各縣市度量衡檢定分所，先后也先后陸續成立，分別專司省市和縣市劃一事宜。為了訓練全國度量衡檢定人員，全國度量衡局于1930年3月設立了度量衡檢定人員養成所，分高初級學員入所訓練。養成所的設立，對新度量衡的推廣以及檢定事務的展開均起到重大的作用。劃一度量衡必須有準確的標準器，這樣才能使得“法律有所公證，檢校有所依據，人民有所取法”（13），因此國民政府頒布了《度量衡標準方案》，后工商部接管北平權度檢定所，在經過一番整理之后，于1930年10月開始制造標準器，通令各省市領取新度量衡標準器，這樣大大加快了標準器在全國的推廣。

再次，提出“分期切實推行，以期全國劃一”的推行綱領，1929年9月，他召集工商部，開會討論了全國度量衡推行程序，決定采取分期分區的辦法，具體如下：

以民國十九年一月一日為度量衡法施行日期，并定于十九年年底以前，先行完成劃一全國公用度量衡，以資倡導。以后即按照全國各省區交通及經濟發展之狀況，定其完成劃一之先后，計分三期：江蘇浙江等十六省及特別市為第一期，應于二十年年底以前完成劃一；四川云貴等十省為第二期，應于二十一年年底以前完成劃一；最后青海西康蒙藏為第三期，應于二十二年年底以前完成劃一。（14）

上述程序中，根據各地實情實行三期計劃的構想是值得肯定的。但在具體實施過程中，由于受到水旱不斷的侵擾、日本的入侵、國內政局的不穩，影響了該計劃的順利實行，實際效果不是很大。

不過，工商部實行的劃一度量衡的政策，在一定程度上澄清了舊有度量衡體制的紊亂狀況，有利于國民經濟健康有序的發展，并為以后工作的展開奠定了良好的基礎。

注釋：

（1）孔祥熙：《訓政時期工商部之使命》，《中央周報》第71期；《工商部過去工作之回顧及今后努力之標準》，《中央周報》1930年新年增刊。

（2）《申報》，1928年7月30日第13版。

（3）《二十五年來之中國工商》，國民政府工商部1930年8月印行，第10頁；《部長在本部周年紀念日訓詞》，《工商公報》，第11期。

（4）李毓萬：《為國盡瘁之孔祥熙先生》（上），《孔祥熙傳記資料》，臺灣天一出版社1985年版，第41頁。

（5）郭榮生：《民國孔庸之先生祥熙年譜》，臺灣商務印書館1981年版，第63-71頁。

（6）劉振東：《孔庸之（祥熙）先生演講集》下冊，第419頁；孔祥熙：《二十五年之中國工商》，國民政府工商部1930年8月印行，第16頁；孔祥熙：《訓政時期國民生計建設實施方案》，《中國國民黨第四次代表大會提案》，第4頁。

（7）黃秉綬：《五十年來之中國工礦業》，中國通商銀行：《五十年之中國經濟》，1947年編，第172頁。

（8）黃秉綬：《五十年來之中國工礦業》，中國通商銀行：《五十年之中國經濟》，1947年編，第172頁。

（9）《經濟部中央工業試驗所一覽》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號448，案卷號104。

（10）顧毓泉：《工商部中央工業試驗所概況》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號448，案卷號2215。

（11）《經濟部中央工業試驗所一覽》，中國第二歷史檔案館藏，全宗號448，案卷號104。

（12）《十年來之中國經濟建設：1927-1937》：第二章《實業》，中國國民黨中央黨部國民經濟計劃委員會編：《中華民國史料叢編》，臺北中國國民黨中央委員會黨史委員會1976年版，第156頁。

（13）《十年來之中國經濟建設：1927-1937》：第二章《實業》，第159頁。

（14）《工商公報》，第1卷第19期。