行政事業單位財務內部控制體系的構建問題分析

黃麗

摘要：加強行政事業單位內部控制，有助于其抵御財務風險。本文先是對事業單位財務內部控制體系的構建問題進行了探討，然后提出了相應的完善措施，為相關單位內部控制體系的構建提供一定的參考價值。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 內部控制體系

為提升事業單位的價值目標，我國事業單位應以公益服務為主要使命，積極發揮政府職能作用。根據財政部頒發的《內部會計控制規范》，大部分事業單位都構建了自身的一套內部控制系統，但是實時運行中仍然存在很多缺陷，可能帶來一定的風險。這些風險主要來自于財務會計的基礎工作中，比如財務舞弊、弄虛作假，或因領導決策失誤導致的財務問題，使得財務工作效率低下。事業單位的財務風險還有客觀性、可預測性及可變性強，且事業單位的經濟事項都是非盈利活動，這些活動引發的經濟、債務風險均是財務風險，所以，構建事業單位的財務內部控制體系非常重要。本文就構建事業單位的財務內部控制體系的問題及建議進行探討。

一、事業單位財務內部控制體系構建問題分析

（一）未良好的執行內控制度。

許多事業單位的領導干部經常凌駕于內控制度之上，總是例外安排，領導不帶頭遵守制度，使得內控制度嚴重缺乏威懾力及可信度，導致單位內部的廣大員工更不遵守、不執行，并且執行人員本身能力較弱，素質較低。對于重大事項的決策及執行存在很大的隨意性，部門在預算執行過程中沒有應有的約束機制，導致內控在事業單位內部執行非常困難。

（二）未建立完善的預算改革制度。

行政事業單位財務管理的關鍵點就是預算，其財務風險的性質與一般企業不一樣。如果事業單位的決策過度傾向于“發展”而不顧單位的財政預算。一些事業單位為了快速發展，過分開展項目，跟一般企業一樣投入性支出大，形成了負債經營的處境，導致了事業單位隱性的財政預算赤字的局面。既要“保穩定”又要“保發展”讓很多事業單位壓力重重，常常使用專項經費用于彌補項目資金的缺口，造成了較大的違規支付風險。實施財政預算，不斷優化各預算經費中的支出項目結構，才能解決預算經費之間相互擠占的現象。但是在實際情形下，專項經費、公共經費、人員經費等仍然存在分散或不充足的現狀，沒用得到實質性的改善。

（三）未建立健全的財務管理制度。

對行政事業單位的財務管理工作的體制建設在我國還屬于盲區，管理體系不健全。但隨著社會經濟的快速發展，要求事業單位的財務管理體制應跟著經濟發展而更新。比如說，在成立國資委以后，大部分事業單位仍然按照舊的管理方式，并自主經營，對國有資產的管理方式未及時變更，對其歸屬也沒有嚴格區分明確，形成了國家投資但無人負責的一種管理體制，最終導致了事業單位普遍存在著資金使用效率低下、資源浪費、資產流失的現象，這部分資產流失于監管之外。

（四）未強化會計及財務管理工作。

會計工作方面，事業單位的會計基礎工作較為薄弱。會計憑證上沒有審批簽字，大多會計事項是事后審批，少部分才是事前控制；會計憑證裝訂不考慮業務類型的分類，只是將時間先后順序排列裝訂，各種業務混雜在一起不利于不同會計事項的對賬與匯總；支票的簽發、資金的支付、印章的保管等沒有嚴格的授權憑據，內控無法體現；會計賬簿偏向于對金額的記載，忽視了事項內容的描述，重視分類賬，忽視了備查輔助賬；沒有運用財務信息對單位管理中存在的問題進行認真研究，只是滿足于相關部門的指標考核，不主動發現問題解決問題，無法為內控管理提供有利幫助；財務報告中忽視了對財務情況的具體分析及報表附注的詳細編制。

財務管理方面，事業單位存在比較混亂的問題。首先是年度預算存在較大的隨意性，未嚴格執行，超支問題一直存在，對資金預算缺乏計劃性，沒有詳細的項目規劃。以某市教育局為例，按照年初向區財政局上報的年度預算數，分為工資福利性支出、行政事業性支出、日常公用支出、對個人及家庭的補助支出四個大項目進行分類編制，然后匯總出總預算數。因為沒有按照具體經費使用項目進行分類預算，造成在預算過程中沒有一個標準對支出數進行限制，形成了部分經費匯總后超支嚴重的現象。例如，招待費、會議費因為對預算的執行缺乏一定的約束機制，也不具有嚴肅性，所以很難保證在實際執行中能按預算數支出。某市教育局從2008年到2013年招待費、會議費的支出情況統計表，見表1。

表1 某市教育局招待費、會議費預算與執行情況統計表

[項目＼&2008年＼&2009年＼&2010年＼&2011年＼&2012年＼&2013年＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&招待費占總支出比重＼&2.34%＼&2.53%＼&3.88%＼&4.02%＼&3.23%＼&3.82%＼&4.21%＼&5.93%＼&3.45%＼&4.87%＼&2.86%＼&3.73%＼&會議費占總支出比重＼&0.25%＼&0.73%＼&0.50%＼&0.72%＼&0.35%＼&0.72%＼&0.45%＼&0.67%＼&0.60%＼&1.00%＼&0.45%＼&0.87%＼&]

其次，收入支出管理不嚴謹。對資金的使用沒有做到專款專用，相互擠占，隨意擴大項目開支標準或范圍，資金挪用的現象時有存在。最后是財務管理不嚴格，在資產購置方面，有些事業單位之間為了相互攀比，競相購買高檔辦公設備及用車，造成辦公費用猛增、利用率低下等問題。并且事業單位不重視資產實物的管理，沒有具體的會計成本核算要求，對購買的低值品不入資產賬目，這部分資產又存在無賬目無實物的真空狀態，導致財產清查不全面，沒有完善的財產登記及清查制度。

二、事業單位財務內部控制體制構建的措施建議

（一）構建起“三層獨立”的控制層面

第一層是要設立起事后監督部門，可以在財務部內設具有相應職務的專業崗位，并規范化管理，擔任此職位的人要責任心強、工作能力較全面。為會計核算設立一道監控防線堵住違規事件的發生，周期性的審查各類業務及崗位工作情況。第二層是要成立審計委員會，以現有稽核、審計、紀檢崗位為基礎直接歸屬于上級主管部門管理，且獨立于被審計的部門，建立于以檢查為主的監督防線。第三層是建立起以預防為主的監控防線，在業務事項的處理中相互制約與牽制，禁止單個人處理業務全過程。以上三個層級的內部控制體制的構建形成遞進式的監督體制，對防范事業單位經營風險起著重要作用。

（二）逐步健全財務管理體制

各事業單位要隨著經濟形勢的變化而完善單位內部的財務管理制度，明確好四個方面的內容，分別是明確事業單位的資金安排調度；明確財產清查的范圍、時限及流程；明確相關財務人員的權限與職責；明確內部定期審計的流程及辦法。此外，還要建立起內部審計、稽核、牽制制度。

（三）加強對內部控制制度的事后控制

當前大部分事業單位的內部控制措施主要含：不相容職務相互分離控制、會計系統控制、內部報告控制、預算管理控制以及財產保全控制等內容。這些制度主要側重于事前及事中控制，對出現問題的事后處置涉及很少。事前控制是讓單位按照一定的目標運作，事中控制是做出正確的選擇，事后控制則是對落實的情況進行考核評價，進而對內控制度的有效性進行評價，并找出存在的問題及隱患。

三、結束語

對于整個管理流程而言，內部控制是事業單位對各個環節進行控制的管理活動，它對單位整個管理流程的控制均能覆蓋，涉及面廣、針對性強，是事業單位管理體制改革的一個重要路徑。在事業單位管理逐步向企業化管理靠攏的趨勢下，以市場經濟為客觀基礎，積極提高事業單位的財務管理水平，構建好單位內部控制體系，是各事業單位應該面對的一個重要課題。

參考文獻：

[1]喬葉.行政單位內部控制研究[D].西南財經大學，2013

[2]侯忠泉.加強行政事業單位財務內部控制的幾點思考[J].現代商業，2011；24

[3]鄧慧娟.淺析行政事業單位財務內部控制存在的問題及對策[J]. 會計師，2013；10endprint

摘要：加強行政事業單位內部控制，有助于其抵御財務風險。本文先是對事業單位財務內部控制體系的構建問題進行了探討，然后提出了相應的完善措施，為相關單位內部控制體系的構建提供一定的參考價值。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 內部控制體系

為提升事業單位的價值目標，我國事業單位應以公益服務為主要使命，積極發揮政府職能作用。根據財政部頒發的《內部會計控制規范》，大部分事業單位都構建了自身的一套內部控制系統，但是實時運行中仍然存在很多缺陷，可能帶來一定的風險。這些風險主要來自于財務會計的基礎工作中，比如財務舞弊、弄虛作假，或因領導決策失誤導致的財務問題，使得財務工作效率低下。事業單位的財務風險還有客觀性、可預測性及可變性強，且事業單位的經濟事項都是非盈利活動，這些活動引發的經濟、債務風險均是財務風險，所以，構建事業單位的財務內部控制體系非常重要。本文就構建事業單位的財務內部控制體系的問題及建議進行探討。

一、事業單位財務內部控制體系構建問題分析

（一）未良好的執行內控制度。

許多事業單位的領導干部經常凌駕于內控制度之上，總是例外安排，領導不帶頭遵守制度，使得內控制度嚴重缺乏威懾力及可信度，導致單位內部的廣大員工更不遵守、不執行，并且執行人員本身能力較弱，素質較低。對于重大事項的決策及執行存在很大的隨意性，部門在預算執行過程中沒有應有的約束機制，導致內控在事業單位內部執行非常困難。

（二）未建立完善的預算改革制度。

行政事業單位財務管理的關鍵點就是預算，其財務風險的性質與一般企業不一樣。如果事業單位的決策過度傾向于“發展”而不顧單位的財政預算。一些事業單位為了快速發展，過分開展項目，跟一般企業一樣投入性支出大，形成了負債經營的處境，導致了事業單位隱性的財政預算赤字的局面。既要“保穩定”又要“保發展”讓很多事業單位壓力重重，常常使用專項經費用于彌補項目資金的缺口，造成了較大的違規支付風險。實施財政預算，不斷優化各預算經費中的支出項目結構，才能解決預算經費之間相互擠占的現象。但是在實際情形下，專項經費、公共經費、人員經費等仍然存在分散或不充足的現狀，沒用得到實質性的改善。

（三）未建立健全的財務管理制度。

對行政事業單位的財務管理工作的體制建設在我國還屬于盲區，管理體系不健全。但隨著社會經濟的快速發展，要求事業單位的財務管理體制應跟著經濟發展而更新。比如說，在成立國資委以后，大部分事業單位仍然按照舊的管理方式，并自主經營，對國有資產的管理方式未及時變更，對其歸屬也沒有嚴格區分明確，形成了國家投資但無人負責的一種管理體制，最終導致了事業單位普遍存在著資金使用效率低下、資源浪費、資產流失的現象，這部分資產流失于監管之外。

（四）未強化會計及財務管理工作。

會計工作方面，事業單位的會計基礎工作較為薄弱。會計憑證上沒有審批簽字，大多會計事項是事后審批，少部分才是事前控制；會計憑證裝訂不考慮業務類型的分類，只是將時間先后順序排列裝訂，各種業務混雜在一起不利于不同會計事項的對賬與匯總；支票的簽發、資金的支付、印章的保管等沒有嚴格的授權憑據，內控無法體現；會計賬簿偏向于對金額的記載，忽視了事項內容的描述，重視分類賬，忽視了備查輔助賬；沒有運用財務信息對單位管理中存在的問題進行認真研究，只是滿足于相關部門的指標考核，不主動發現問題解決問題，無法為內控管理提供有利幫助；財務報告中忽視了對財務情況的具體分析及報表附注的詳細編制。

財務管理方面，事業單位存在比較混亂的問題。首先是年度預算存在較大的隨意性，未嚴格執行，超支問題一直存在，對資金預算缺乏計劃性，沒有詳細的項目規劃。以某市教育局為例，按照年初向區財政局上報的年度預算數，分為工資福利性支出、行政事業性支出、日常公用支出、對個人及家庭的補助支出四個大項目進行分類編制，然后匯總出總預算數。因為沒有按照具體經費使用項目進行分類預算，造成在預算過程中沒有一個標準對支出數進行限制，形成了部分經費匯總后超支嚴重的現象。例如，招待費、會議費因為對預算的執行缺乏一定的約束機制，也不具有嚴肅性，所以很難保證在實際執行中能按預算數支出。某市教育局從2008年到2013年招待費、會議費的支出情況統計表，見表1。

表1 某市教育局招待費、會議費預算與執行情況統計表

[項目＼&2008年＼&2009年＼&2010年＼&2011年＼&2012年＼&2013年＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&招待費占總支出比重＼&2.34%＼&2.53%＼&3.88%＼&4.02%＼&3.23%＼&3.82%＼&4.21%＼&5.93%＼&3.45%＼&4.87%＼&2.86%＼&3.73%＼&會議費占總支出比重＼&0.25%＼&0.73%＼&0.50%＼&0.72%＼&0.35%＼&0.72%＼&0.45%＼&0.67%＼&0.60%＼&1.00%＼&0.45%＼&0.87%＼&]

其次，收入支出管理不嚴謹。對資金的使用沒有做到專款專用，相互擠占，隨意擴大項目開支標準或范圍，資金挪用的現象時有存在。最后是財務管理不嚴格，在資產購置方面，有些事業單位之間為了相互攀比，競相購買高檔辦公設備及用車，造成辦公費用猛增、利用率低下等問題。并且事業單位不重視資產實物的管理，沒有具體的會計成本核算要求，對購買的低值品不入資產賬目，這部分資產又存在無賬目無實物的真空狀態，導致財產清查不全面，沒有完善的財產登記及清查制度。

二、事業單位財務內部控制體制構建的措施建議

（一）構建起“三層獨立”的控制層面

第一層是要設立起事后監督部門，可以在財務部內設具有相應職務的專業崗位，并規范化管理，擔任此職位的人要責任心強、工作能力較全面。為會計核算設立一道監控防線堵住違規事件的發生，周期性的審查各類業務及崗位工作情況。第二層是要成立審計委員會，以現有稽核、審計、紀檢崗位為基礎直接歸屬于上級主管部門管理，且獨立于被審計的部門，建立于以檢查為主的監督防線。第三層是建立起以預防為主的監控防線，在業務事項的處理中相互制約與牽制，禁止單個人處理業務全過程。以上三個層級的內部控制體制的構建形成遞進式的監督體制，對防范事業單位經營風險起著重要作用。

（二）逐步健全財務管理體制

各事業單位要隨著經濟形勢的變化而完善單位內部的財務管理制度，明確好四個方面的內容，分別是明確事業單位的資金安排調度；明確財產清查的范圍、時限及流程；明確相關財務人員的權限與職責；明確內部定期審計的流程及辦法。此外，還要建立起內部審計、稽核、牽制制度。

（三）加強對內部控制制度的事后控制

當前大部分事業單位的內部控制措施主要含：不相容職務相互分離控制、會計系統控制、內部報告控制、預算管理控制以及財產保全控制等內容。這些制度主要側重于事前及事中控制，對出現問題的事后處置涉及很少。事前控制是讓單位按照一定的目標運作，事中控制是做出正確的選擇，事后控制則是對落實的情況進行考核評價，進而對內控制度的有效性進行評價，并找出存在的問題及隱患。

三、結束語

對于整個管理流程而言，內部控制是事業單位對各個環節進行控制的管理活動，它對單位整個管理流程的控制均能覆蓋，涉及面廣、針對性強，是事業單位管理體制改革的一個重要路徑。在事業單位管理逐步向企業化管理靠攏的趨勢下，以市場經濟為客觀基礎，積極提高事業單位的財務管理水平，構建好單位內部控制體系，是各事業單位應該面對的一個重要課題。

參考文獻：

[1]喬葉.行政單位內部控制研究[D].西南財經大學，2013

[2]侯忠泉.加強行政事業單位財務內部控制的幾點思考[J].現代商業，2011；24

[3]鄧慧娟.淺析行政事業單位財務內部控制存在的問題及對策[J]. 會計師，2013；10endprint

摘要：加強行政事業單位內部控制，有助于其抵御財務風險。本文先是對事業單位財務內部控制體系的構建問題進行了探討，然后提出了相應的完善措施，為相關單位內部控制體系的構建提供一定的參考價值。

關鍵詞：行政事業單位 內部控制 內部控制體系

為提升事業單位的價值目標，我國事業單位應以公益服務為主要使命，積極發揮政府職能作用。根據財政部頒發的《內部會計控制規范》，大部分事業單位都構建了自身的一套內部控制系統，但是實時運行中仍然存在很多缺陷，可能帶來一定的風險。這些風險主要來自于財務會計的基礎工作中，比如財務舞弊、弄虛作假，或因領導決策失誤導致的財務問題，使得財務工作效率低下。事業單位的財務風險還有客觀性、可預測性及可變性強，且事業單位的經濟事項都是非盈利活動，這些活動引發的經濟、債務風險均是財務風險，所以，構建事業單位的財務內部控制體系非常重要。本文就構建事業單位的財務內部控制體系的問題及建議進行探討。

一、事業單位財務內部控制體系構建問題分析

（一）未良好的執行內控制度。

許多事業單位的領導干部經常凌駕于內控制度之上，總是例外安排，領導不帶頭遵守制度，使得內控制度嚴重缺乏威懾力及可信度，導致單位內部的廣大員工更不遵守、不執行，并且執行人員本身能力較弱，素質較低。對于重大事項的決策及執行存在很大的隨意性，部門在預算執行過程中沒有應有的約束機制，導致內控在事業單位內部執行非常困難。

（二）未建立完善的預算改革制度。

行政事業單位財務管理的關鍵點就是預算，其財務風險的性質與一般企業不一樣。如果事業單位的決策過度傾向于“發展”而不顧單位的財政預算。一些事業單位為了快速發展，過分開展項目，跟一般企業一樣投入性支出大，形成了負債經營的處境，導致了事業單位隱性的財政預算赤字的局面。既要“保穩定”又要“保發展”讓很多事業單位壓力重重，常常使用專項經費用于彌補項目資金的缺口，造成了較大的違規支付風險。實施財政預算，不斷優化各預算經費中的支出項目結構，才能解決預算經費之間相互擠占的現象。但是在實際情形下，專項經費、公共經費、人員經費等仍然存在分散或不充足的現狀，沒用得到實質性的改善。

（三）未建立健全的財務管理制度。

對行政事業單位的財務管理工作的體制建設在我國還屬于盲區，管理體系不健全。但隨著社會經濟的快速發展，要求事業單位的財務管理體制應跟著經濟發展而更新。比如說，在成立國資委以后，大部分事業單位仍然按照舊的管理方式，并自主經營，對國有資產的管理方式未及時變更，對其歸屬也沒有嚴格區分明確，形成了國家投資但無人負責的一種管理體制，最終導致了事業單位普遍存在著資金使用效率低下、資源浪費、資產流失的現象，這部分資產流失于監管之外。

（四）未強化會計及財務管理工作。

會計工作方面，事業單位的會計基礎工作較為薄弱。會計憑證上沒有審批簽字，大多會計事項是事后審批，少部分才是事前控制；會計憑證裝訂不考慮業務類型的分類，只是將時間先后順序排列裝訂，各種業務混雜在一起不利于不同會計事項的對賬與匯總；支票的簽發、資金的支付、印章的保管等沒有嚴格的授權憑據，內控無法體現；會計賬簿偏向于對金額的記載，忽視了事項內容的描述，重視分類賬，忽視了備查輔助賬；沒有運用財務信息對單位管理中存在的問題進行認真研究，只是滿足于相關部門的指標考核，不主動發現問題解決問題，無法為內控管理提供有利幫助；財務報告中忽視了對財務情況的具體分析及報表附注的詳細編制。

財務管理方面，事業單位存在比較混亂的問題。首先是年度預算存在較大的隨意性，未嚴格執行，超支問題一直存在，對資金預算缺乏計劃性，沒有詳細的項目規劃。以某市教育局為例，按照年初向區財政局上報的年度預算數，分為工資福利性支出、行政事業性支出、日常公用支出、對個人及家庭的補助支出四個大項目進行分類編制，然后匯總出總預算數。因為沒有按照具體經費使用項目進行分類預算，造成在預算過程中沒有一個標準對支出數進行限制，形成了部分經費匯總后超支嚴重的現象。例如，招待費、會議費因為對預算的執行缺乏一定的約束機制，也不具有嚴肅性，所以很難保證在實際執行中能按預算數支出。某市教育局從2008年到2013年招待費、會議費的支出情況統計表，見表1。

表1 某市教育局招待費、會議費預算與執行情況統計表

[項目＼&2008年＼&2009年＼&2010年＼&2011年＼&2012年＼&2013年＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&預算＼&執行＼&招待費占總支出比重＼&2.34%＼&2.53%＼&3.88%＼&4.02%＼&3.23%＼&3.82%＼&4.21%＼&5.93%＼&3.45%＼&4.87%＼&2.86%＼&3.73%＼&會議費占總支出比重＼&0.25%＼&0.73%＼&0.50%＼&0.72%＼&0.35%＼&0.72%＼&0.45%＼&0.67%＼&0.60%＼&1.00%＼&0.45%＼&0.87%＼&]

其次，收入支出管理不嚴謹。對資金的使用沒有做到專款專用，相互擠占，隨意擴大項目開支標準或范圍，資金挪用的現象時有存在。最后是財務管理不嚴格，在資產購置方面，有些事業單位之間為了相互攀比，競相購買高檔辦公設備及用車，造成辦公費用猛增、利用率低下等問題。并且事業單位不重視資產實物的管理，沒有具體的會計成本核算要求，對購買的低值品不入資產賬目，這部分資產又存在無賬目無實物的真空狀態，導致財產清查不全面，沒有完善的財產登記及清查制度。

二、事業單位財務內部控制體制構建的措施建議

（一）構建起“三層獨立”的控制層面

第一層是要設立起事后監督部門，可以在財務部內設具有相應職務的專業崗位，并規范化管理，擔任此職位的人要責任心強、工作能力較全面。為會計核算設立一道監控防線堵住違規事件的發生，周期性的審查各類業務及崗位工作情況。第二層是要成立審計委員會，以現有稽核、審計、紀檢崗位為基礎直接歸屬于上級主管部門管理，且獨立于被審計的部門，建立于以檢查為主的監督防線。第三層是建立起以預防為主的監控防線，在業務事項的處理中相互制約與牽制，禁止單個人處理業務全過程。以上三個層級的內部控制體制的構建形成遞進式的監督體制，對防范事業單位經營風險起著重要作用。

（二）逐步健全財務管理體制

各事業單位要隨著經濟形勢的變化而完善單位內部的財務管理制度，明確好四個方面的內容，分別是明確事業單位的資金安排調度；明確財產清查的范圍、時限及流程；明確相關財務人員的權限與職責；明確內部定期審計的流程及辦法。此外，還要建立起內部審計、稽核、牽制制度。

（三）加強對內部控制制度的事后控制

當前大部分事業單位的內部控制措施主要含：不相容職務相互分離控制、會計系統控制、內部報告控制、預算管理控制以及財產保全控制等內容。這些制度主要側重于事前及事中控制，對出現問題的事后處置涉及很少。事前控制是讓單位按照一定的目標運作，事中控制是做出正確的選擇，事后控制則是對落實的情況進行考核評價，進而對內控制度的有效性進行評價，并找出存在的問題及隱患。

三、結束語

對于整個管理流程而言，內部控制是事業單位對各個環節進行控制的管理活動，它對單位整個管理流程的控制均能覆蓋，涉及面廣、針對性強，是事業單位管理體制改革的一個重要路徑。在事業單位管理逐步向企業化管理靠攏的趨勢下，以市場經濟為客觀基礎，積極提高事業單位的財務管理水平，構建好單位內部控制體系，是各事業單位應該面對的一個重要課題。

參考文獻：

[1]喬葉.行政單位內部控制研究[D].西南財經大學，2013

[2]侯忠泉.加強行政事業單位財務內部控制的幾點思考[J].現代商業，2011；24

[3]鄧慧娟.淺析行政事業單位財務內部控制存在的問題及對策[J]. 會計師，2013；10endprint