“城中村”改造：挑戰與出路

易信

改革開放30多年以來，借助城市化和工業化雙引擎的推動，中國在經濟社會建設方面取得了舉世矚目的成就。然而，伴隨城市化和工業化的進一步向前推進，中國經濟發展受土地等資源約束的問題日益凸顯。在中國現行城鄉二元土地制度背景下，從村集體征收農業用地轉非農用地，成為當前解決土地資源受限問題的主要方式。中國城市化初期，作為土地征收方的政府，出于降低土地征收成本的考慮，往往繞開村民宅基地征收農業用地，從而漸漸形成了一些被城市包圍的“城中村”。然而，隨著城市環境的不斷改善，“城中村”逐漸成為阻礙城市發展的不良因素，因此，改造“城中村”的呼聲不斷。

改造模式

政府主導模式。在政府主導的“城中村”改造模式中，地方政府作為“城中村”改造的主體和責任人，全面負責“城中村”改造政策及方案、村民住宅拆遷補償和村民安置方案、村民安置過渡方案的制定和實施。在政府主導模式下，地方政府的利益主要體現在完成“城中村”拆遷安置后，采取市場化的招標拍賣方式，出讓剩余地塊獲得的土地增值收益。在該模式下，若地方經濟比較發達，村民在自有土地上建設出租房的收入往往較高，致使村民要價過高，政府拆遷安置成本太大，政府和村民很難談攏條件，“城中村”改造項目難以順利推進。

村集體改造模式。各村集體都有自己的集體用地，村集體通過民主決策，主導村集體土地利用方式，而作為利益相關方的村民，則每年從村集體項目中分紅。這種模式以村集體經濟為基礎，通常結合村集體股份制改造工作，并由村委會自行籌資開發，完成拆遷安置、回遷建設和商品房建設的全部工作。改造完成后，村集體將剩余住房上市銷售，形成滾動開發模式。這種改造模式能夠兼顧村民的利益，但存在開發者（村集體）在建設過程中無法獲取貸款、住宅開發質量不高、基礎設施難以到位、開發住宅因為“小產權房”而無法上市、政府也無從征稅、不能凸顯地方政府的城市規劃等諸多問題。

開發商與村集體合作改造模式。該模式通過引入房地產企業，開發村集體土地，建造商品房，提高土地利用效率，同時還可增加政府稅源。各地改造的實踐表明，這種模式對于商業價值高、建造密度低、容積率不高的地段，尤其具有吸引力。然而，這種改造模式仍存在以下幾個缺陷：一是開發商以利潤最大化目標為根本驅動，可能以不利于社會和諧的運作方式進行改造。二是地產開發商的資本結構，基本以少量自有資金加大額銀行貸款組成，可能導致多數開發商對緊縮性貨幣政策敏感，改造項目很容易因貨幣政策調整而陷入困境，不能按期完成甚至改造中斷。三是一個城市的“城中村”數量眾多、規模不一，小村不但占地很小，而且還可能被城市道路切分成零碎地塊，從而對開發商缺乏吸引力。四是村民對土地產權極度重視，影響項目的推進和順利實施。

“城中村”改造利益分享的前提，在于明晰“城中村”土地產權主體，加強農民土地使用權的物權化、財產化。土地產權不清晰，在于土地所有權歸屬于非人格化的村集體，導致土地所有權主體缺位，致使農民無法排他性地獲取應得土地利益。產權不完整在于“虛空”的村集體擁有所有權，而“實在”的農民只擁有土地使用權，村集體和農民的土地產權都不完整。這既阻礙土地入市交易，限制了農民在“城中村”改造過程中的利益獲取，還是造成當前土地征收過程中，出現村干部腐敗等潛在問題的制度根源。紓解這一問題，關鍵在于破除當前的制度障礙，進一步明晰農村土地產權，加強農民土地使用權的物權化、財產化。

國外經驗

突破“城中村”改造面臨的土地利益分攤困境，需參考國外“城中村”改造經驗，引入“市地重劃”“區段征收”和“增值溢價捕獲”等政策工具，以實現多方利益分攤的長效機制。

“市地重劃”指根據城市發展的趨勢，將城市計劃區域內或城市邊緣、雜亂不規則的地形地界和畸零細碎的不利于經濟使用的土地，在一定范圍內，依據法律法規加以重新整理、交換分合，并配合公共設施的興建如修建道路、公園、廣場等，使得各塊土地成為大小適宜、現狀完整、劃分清楚的地界。然后分配給原來的土地所有人，促使城市土地成為更加經濟合理的可利用地塊，其改造經費由土地所有權人負擔，減輕了地方政府的財政壓力。

“區段征收”指綜合性的土地改良措施。政府就一定地區內的私有土地全部征收，重新加以規劃整理開發，興建必要的公共設施后，一部分由土地所有權人按一定比例收回，一部分由政府讓售給公共設施使用，剩余土地則公開出售。“區段征收”與一般的征收不同，強調重新對土地進行規劃整理，而且可以以現金或等值土地等價補償，由被征收戶主選擇。

“增值溢價捕獲”指政府通過公共基礎設施的投入，使周圍地價上升，有權分享這部分土地增值的利益，分享比例通過多方公平協商確定。在土地產權明晰的制度前提下，“市地重劃”提高了城市土地利用效率，使“城中村”土地大幅增值，而“區段征收”和“增值溢價捕獲”在保證失地農民自愿獲取“城中村”改造利益的同時，又能夠實現地方政府在“城中村”改造中的財政收支平衡，因此可實現失地農民、開發商和地方政府之間多方利益公平獲取。此三者為構建“城中村”整體改造框架，提供了重要的理論依據和實踐工具。

“土地—財稅—戶籍”整體改造新框架

在上述基礎上，進一步進行戶籍制度改革，重塑與戶籍相關的社會福利分配，可從制度上解決“城中村”改造后的失地農民社會保障問題，同時，也能解決流動人口在“城中村”改造后的住房成本上升問題。“城中村”改造后，因曾起到就業、養老等社會保障角色的“城中村”房產的消失，失地農民將面臨再次“失地”；同時，流動人口“支付得起”的“城中村”住房的消失，使其面對價格更為高昂的商品房，直接提高了他們在城市的生活成本。處理這些遺留問題，有賴于戶籍制度改革，實現“城中村”失地農民的市民化，包括解決原居住在“城中村”的流動人口住房問題，他們將與本地居民同享政府提供的廉租房或保障性住房等福利。

（作者單位：國家發展和改革委員會經濟研究所）endprint