理順“電航”關系確保水路暢通

肖登輝+肖宇超

摘 要：在樞紐運行中，船閘管理與企業發電會產生一些矛盾，需要理順管理關系，從而保持航道的暢通。

關鍵詞：船閘 水資源 樞紐管理

在綜合開發利用水資源的理念下、通航河流上所建的水工樞紐大都由電廠、船閘、泄水閘三個分部工程組成。由于建設水工樞紐投資主體的多元化和建設樞紐時的側重點的不同，導致在樞紐運行中船閘管理與企業發電產生一些矛盾，電航關系成了一個很糾結的問題，客觀上影響著航道的通暢。

現有樞紐運行的常見做法及主要特點

1、在贛江河流上常見的樞紐管理做法

一種是電航一體式管理，指樞紐中電廠和船閘統屬一個主體，其特點是樞紐投資方在樞紐建成后，將所有產權移到發電企業。電廠和船閘管理、運行等工作，由發電企業獨家完成。其全部費用直接計入企業成本。如萬安水電樞紐。

另一種是電航分體式管理，指樞紐中電廠與船閘分別由兩個不同的主體來進行管理，其特點是樞紐的產權歸投資方（有的歸屬發電企業）。電廠交由發電企業自主經營。船閘管理由交通部門的航道管理機構（公益性事業單位）負責。船閘所發生的一切費用由發電企業支付。其工作項目及費用額度由電航兩家通過協商，以合約的方式實現。如石虎塘航電樞紐。

2、兩種做法的特點分析

航電一體式管理，從運行實際上看存在“電擠航”的現象即重發電輕船閘（重效益輕公益）。表現在日常過閘方面，很難按照現行的船閘管理辦法的規定履責，尤其是在下泄流量調節、船舶過閘調度，過閘時間間隔等具體方面，存在通航從屬發電的矛盾。倘若贛江規劃樞紐相繼建成，船閘體系初步形成，船舶航行的暢通性與發電效益的矛盾，勢必積累。從單位屬性上看，船閘是航道交通中的一個公益產品，船閘管理、運行、維護等有明顯的行政性和事業性特點。將船閘置于企業中，由它來承擔本屬社會公益事業的義務，并行使事業的相關職權?？陀^上會出現政企不分、事企不分的現象 ，這與建立現代企業制度的精神不相吻合。從運行管理的實踐來看，對于船舶過閘中的執法處于一個尷尬地位，一旦發生較大的沖突，只有借力當地的海事執法人員和航道執法人員進行處理。

航電分體式管理，從法理上來看，發電企業常是將船閘的運營權、維護權及船閘區域的管理權委托給其他部門。船閘管理權的委托理應為行政機關職能，而不是企業。通航建筑物是用于船舶通行的過道。交通部門作為航道通航事業的主管部門，當然是通航建筑物的管理主體。本原上就不存在接受發電企業的委托而行使管理權的問題。因此，這種委托關系在法律上不能成立。還有的做法是樞紐主管部門，將電廠和船閘分別交給兩個不同的單位，但產權關系的歸屬不一定明確。從船閘工作費用來源上看，現實通常做法是船閘營管機構與發電企業簽訂協議，合同支付以實現所謂的“以電養航”。這一點放在財稅管理制度上說，似乎不順利成章。可以說運行管理船閘是一項公益性事業性任務，對船閘營管機構來說，所從事的工作是公益事業，其工作經費開支的來源自然來源于財政的部門預算。發電企業是生產經營性單位，它創造出的經濟效益，只按照國家有關規定上交利潤，交納規費，依法納稅。

理順電航關系的基本觀點

由于樞紐中客觀上蘊含著電廠和船閘兩個性質不同的實體。按照全面深化改革的方向，很有必要從根源上理順電航關系，建立一種新型的船閘管理體制。其基本要點是：船閘是一段特殊的航道，由交通部門航道管理機構或通航管理機構履行具體管理船閘的責任，從事這項社會公益事業。其一切活動經費的來源通過財政的部門預算或收取過閘事業費得以實現。實現“以電養航”的經費路徑應該是：發電企業（上交利稅或專項費用）→財稅部門（統籌安排）→交通部門（部門預算）→船閘管理機構。船閘通航管理區域所涉及的相關問題由通航管理機構或海事航道行政執法機構履責。

在理順管理關系的同時，確定其產權歸屬。從現實情況看，政府投資建設的樞紐，資金來源于財政，即使國企投資所建的樞紐其資產也應屬國家，因此，樞紐業主方，在工程交付時，可以按照工程的不同性質和作用以實物形態劃撥該資產于相應的職能部門。①船閘資產歸屬交通部門。因產權衍生的船閘營運權、維修權，閘區航道的維護權，既可以由航道管理機構或通航管理機構自身承擔，亦可以由該機構向社會購買服務，以協議的方式實現。②電廠轉為發電企業資產。以解決目前發電企業作為樞紐產權人，而主導相關職權的問題，同時也把“船閘—負贏利資產”從企業中剝離出去。對于私企或其他社會組織出資建造的樞紐同樣可以以購買的方式使電廠與船閘的產權分離出來，做到產權清晰，職能明確，各行其道，各負其責。endprint