中國農產品價格政策干預的邊界確定*——基于產品屬性與價格變動特征的分析

毛學峰 曾寅初

一、引言

近些年我國農產品價格波動幅度相對較大，呈現過山車行情，引起社會各界關注。2010年如“豆你玩”、“蒜你狠”、“姜你軍”、“糖高宗”、“棉花掌”等盛行網絡名詞所描述，綠豆、大蒜、生姜、鮮菜、糖和棉花等農產品的瘋狂漲價，成為社會各界關注問題。其中，棉花市場從2010年年初開始，棉花價格一路上揚，鄭州商品交易所棉花期貨主力合約1109從不足16000元/噸，一路漲到2011年2月的34870元/噸，此后又一路暴跌至26130元/噸。對于生豬而言，自從1985年我國豬肉計劃流通體制開始向國家宏觀調控下的自主流通體制過渡以來，價格大幅度波動便成為我國生豬市場發展的常態，2007年上半年大幅度上漲，更是造成“一頭豬拱起通貨膨脹”的嫌疑。值得慶幸的是，相對于國際市場，國內糧食市場在國家強有力的宏觀調控下顯然穩定得多，但是糧食價格2004—2012年之間仍舊經歷了兩次過山車行情，而且針對最低收購價逐年提價與競價交易的制度安排一直頗受爭議。

無疑，農產品價格穩定與否關系到整個國民經濟運行的穩定性，因而對于農產品價格穩定研究，一直是世界各國農業宏觀管理的核心問題。關于農產品價格波動的成因，我國政府各個部門的研判結果不一致，以2010年農產品漲價現象為例，最為典型的爭論便是“游資說”爭論。以國家發展和改革委員會為代表的官方認為，一些游資和不法經營者采取欺詐、串通、哄抬、囤積等不正當手段操縱相關商品價格，是一些農產品價格上漲的直接推手。而來自農業部的判斷明確指出游資炒作不是價格上漲的主要原因，并認為供求問題是主要原因，災害性天氣和成本上升是重要影響因素，學術界的相關討論更是沒有取得一致的結論。正因為對于農產品價格波動背后的原因識別結論不一致，而且往往是多個部門同時開展農產品價格監管與調控，導致分頭治水，很大程度上并沒有達到預期效果，“八部委管不好一頭 ‘豬’”等類似言論更是頻繁見諸報端。實際上，農產品價格干預主要由國家發展和改革委員會主導，行政直接干預最終壓制物價上漲。然而，行政干預的短期化特征比較明顯，可能會引發一些糟糕的后果。例如，不當的市場干預可能嚴重打擊農業生產積極性，甚至給市場傳遞紊亂的價格信號，另外，盡管行政干預能夠暫時抑制通脹的上漲，但一旦放松管制，可能會引發更嚴重的通脹。更為糟糕的是，行政性干預往往缺乏有力的抓手，除了糧食市場有充足糧源能夠強有力干預糧價之外，其他市場均沒有類似的有力抓手，最后價格干預轉變為“約談”。學術界爭論也很大，集中在該不該管與具體如何干預農產品價格，前者問題集中在農產品價格高企時，一個突出觀點是：國內有許多學者否認了通貨膨脹，認為農產品物價上漲不等于通貨膨脹；或者認為農產品價格波動是結構性波動，不是所有物價持續上漲，貨幣政策應當關注核心通貨膨脹 （Core inflation），貨幣當局沒有必要對農產品價格上漲做出反應。持有相反觀點的學者認為農產品價格持續上漲是貨幣化表現，而且持續上漲容易影響通脹預期與工資成本，容易引發新一輪價格上漲，傾向于及時做出價格干預。

二、產品屬性與政策干預邊界

1998年5月1日起施行的《中華人民共和國價格法》確立了“國家實行并逐步完善宏觀經濟調控下主要由市場形成價格的機制”，同時規定對以下幾種商品和服務價格在必要時可以實行政府指導價或者政府定價：（1）與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格； （2）資源稀缺的少數商品價格； （3）自然壟斷的商品價格； （4）重要的公用事業價格； （5）重要的公益性服務價格。顯然，這是政府價格干預的法律依據。從農產品來看，更加接近于第一條“和人民生活關系重大”。為此，本文從產品屬性出發，按照農產品對生產者 （農民生計）和消費者的重要性程度將農產品價格調控分為三類：第一類：對消費者和生產者均不重要的——完全不需要調控；第二類：對消費者和生產者都很重要的——需要完全調控；第三類：對消費者或者是生產者單方面相對重要的——在某種條件下才需要調控。

從全國層面來看，以國家統計局公布的2011年全國各個地區的農村居民家庭平均每人出售主要農產品為例，黑龍江和吉林的居民家庭平均每人出售的糧食最多，分別為2768.79公斤和2648.42公斤，河南人均僅出售633.68公斤糧食，全國人均出售糧食481公斤。以糧食平均價2.2元/千克計算，僅糧食的現金收入超過了1000元，同期，全國農村居民家庭平均每人純收入6977元，其中農村居民家庭平均每人工資性純收入2963元。由此可見，從全國層面來看，糧食對于農民生計而言具有重要意義，尤其對于從事傳統農業的種植戶。除此之外，豬肉出售量為29.76千克，以2011年豬肉平均價格26.86元/千克計算，生豬現金收入約800元（見表1）。這樣，糧食和豬肉的現金收入共計1800元，考慮到農民自身的生豬和糧食消費 （具體如表2所示），糧食和生豬為農民家庭經營收入的貢獻超過了80% （農村居民家庭平均每人家庭經營純收入為3222元）。由此可見，糧食和生豬對于農民生計而言非常重要。

表1 農村居民家庭平均每人農產品出售量 單位：千克

從消費者而言，2011年城鎮居民家庭恩格爾系數為36.3%，農村居民家庭恩格爾系數為40.4%。如表2所示，由于《中國統計年鑒》報告的是城鎮居民購買的食物數量，而不是消費量，無疑低估了食品消費數量，利用該資料僅能粗估食物消費支出。考慮到水產品支出彈性相對較大的基本事實，鮮菜、豬肉和糧食支出所占的比例相對較大。不過考慮城鎮居民家庭人均食品消費支出更是高達5506.3元，蔬菜支出在食品消費支出中所占比例不會超過5%，即使蔬菜漲價，也不會給城市居民生活質量及民生福利帶來實質性影響。以豬肉價格22元/千克計算，豬肉消費所占食品支出超過7%。相比較糧食和蔬菜而言，生豬價格上漲對于城鎮居民消費者福利影響相對大一些。對于農村居民而言，糧食和豬肉是最為重要的食物消費。結合前面分析，這里可以判斷，糧食和豬肉對于生產者和消費者都非常重要，需要政府給予市場干預。蔬菜對于消費者重要，對于生產者而言顯然沒有糧食和生豬那么重要，但是考慮到蔬菜價格往往因為季節性因素容易波動，而且相對糧食而言，擴大生產供給空間相對較大，只有價格極端高位而且持續上漲情況下政府才可以給予干預。除此之外，水產品、蛋類、羊肉、牛肉、家禽所占消費支出比重相對較低，所占農民收入比重相對較低，應當屬于不需要調控的農產品。

表2 城鎮居民家庭人均購買食物數量和農村居民家庭平均每人消費數量 單位：千克

從區域層面來看，盡管部分農產品從全國層面來看對于生產者或消費者而言不是那么重要，但是對于局部地區而言卻非常重要。從生產者情況來看，廣西甘蔗產量占全國總的甘蔗生產量的63.53%，新疆棉花產量占全國棉花產量超過了40%，云南烤煙產量超過了全國烤煙總量的35.47%。由此可見，甘蔗、棉花、烤煙等農產品對于上述地區農民生計而言具有重要意義，具體如表3所示。從消費者情況來看，盡管沒有更加詳細的資料提供支撐，但是我們知道，新疆、西藏、內蒙古等地區牛羊肉消費量遠高于全國平均水平，烏魯木齊的城市居民家庭消費品年人均牛羊肉消費量12.49千克，西藏地區城鎮居民家庭平均每人全年購買牛肉約為17.9千克，牛羊肉價格上漲對于這些地區的消費者而言具有一定沖擊。

從局部地區來看，還需要注意的是部分小宗作物，比如章丘的大蒜、白城的綠豆、云南南部和西南部的咖啡、云南文山州的三七、河南省封丘縣和山東平邑縣的金銀花等，類似作物都有一個突出的特征：小宗農產品具有產地相對集中、比較容易儲存、在產地目前基本形成較為完善的交易中心、往往容易成為資本追逐目標。產地相對集中，無疑是區域經濟分工與專業化的結果，從產業結構合理角度看，地方政府不應該把雞蛋放在同一個籃子里，另外，考慮到主導產業面臨的市場風險，地方政府建立風險基金來調控市場顯得格外必要。

表3 部分農產品區域層面的集中度

現有研究傾向于把近些年小宗作物價格波動歸結于資本炒作，但是如果沒有供求失衡情況發生，任何一種商品都不容易被所謂的資本炒作起來。更為重要的是，在沒有炒作的背景下，市場不會發現這些商品處于價格洼地，產業鏈條上的種植者、生產者和流通商等經濟主體可能就無法得到市場的平均利潤。某種意義上說，炒作者才是這些小宗作物的價格發現者，因此，針對這些投機者，政府不需要給予較多干預，最好的唯一干預就是給予政策傾斜，把這些資本留在該產品相關產業中，尤其是基礎設施建設、分級、包裝、衛生檢疫等相關建設中，從而促進該產業健康穩定發展。

綜上，從全國層面來看，除了糧食和豬肉需要政府完全調控，蔬菜可以在某些特殊條件下給出干預，政府沒有必要對其他產品給予政策干預。從各個省 （直轄市、自治區）來看，各個地方仍舊需要給予個別產品或者產業給予足夠關注，尤其是在一些縣 （鎮）嚴重依賴于某個產業，更應該針對價格穩定給予足夠重視。

三、價格波動特征與政策干預邊界

眾所周知，農業生產是自然再生產和經濟再生產相互交織的過程，以小麥為例，從發芽、出苗、拔節、抽穗、開花等自然再生產過程來看，小麥生產無時無刻不受自然條件 （光、熱、水、土）的影響。種植過程完成后，種植面積也就給定了，天氣便是影響小麥產量的最主要因素，也自然影響著小麥價格預期，這可能就是農產品市場往往瞬息萬變的主要原因。更為重要的是，農產品價格往往影響著農業生產決策，但是由于自然屬性存在，導致生物的生長周期廣泛存在，當前的農產品價格往往影響著下一個收獲周期的農產品供給，由于農產品價格對于供給條件的顯著滯后性導致農產品價格的周期性波動，這在經濟學上稱為“蛛網理論”。根據經濟學知識，穩定價格舉措并不多：第一，生產者和市場上下游廠商建立穩定契約價格，在產業鏈條上實現縱向一體化；第二，借助于其他市場，比如期貨、保險等工具，把市場風險轉嫁給其他市場，目的是讓更多人分擔市場風險，發達國家農產品的對沖風險與保險工具相對豐富；第三，市場進一步細分，把一個較大規模的市場劃分為多個市場，甚至多層次小規模市場。以豬肉為例，劃分為5級：一、二、三、四和五等級，眾所周知，不同等級不同價格，面向不同收入群體，不同收入群體對于豬肉價格反應不一，價格彈性不一致。無疑，中高等收入群體對于生豬價格并不敏感 （即價格彈性相對較小，甚至趨近于0）。通過市場進一步細分，既有利于形成優質優價，有利于實現食品安全與農民增收 （增加了消費者剩余），還有利于把市場劃分成為多個小市場，降低了價格波動。第四，提高生產者組織化程度，改變市場力量，進而改變價格決定機制。顯然上述結果都是市場化結果，在沒有實現上述過程之前，價格波動往往是農產品市場運行的自然狀態。

一般來說，農產品價格波動主要原因有四個方面：季節性波動、長期趨勢、周期和其他不規則波動。所謂季節性波動即每年有規則的價格重復形態，產生季節性波動可能是供給及加工的季節性、需求的季節性以及二者的組合。比如糧食往往是新糧上市價格相對較低，青黃不接時往往價格出現反彈，小麥價格6、7、8月份價格相對較低，3月份價格相對較高，甚至能高出6月份價格的4%。再比如3、4、5月份豬肉價格相對較低，9月份至1月份豬肉價格相對較高，這樣的價格波動是可以預期的，政府不必要給予任何干預。

循環周期是指在一相對固定過程中價格呈現有規則且周期性的變動，周期長度為兩個波谷或波峰的時間跨度。最為典型的是生豬周期，生豬價格開始回升→仔豬價格上漲→后備母豬補欄增加→生豬供應增加，價格開始下跌→仔豬價格下跌→后備母豬不補欄→生豬供應減少，價格開始回升。如果生豬價格持續走低，養殖戶考慮到經濟效益，會選擇淘汰母豬、宰殺母豬。然而當生豬價格觸底回升時，農戶開始補欄，一般要購進4個月大的后備能繁母豬，再飼養4個月后母豬可以繁育小豬，懷孕母豬一般要經歷114天的妊娠期產下崽豬，崽豬育肥大約160天后可以出欄上市，成為商品豬，這便形成一個長周期。我們研究初步發現，中國生豬價格周期粗略來看大致包括4個月、8—9個月、17—19月和42—43個月四個不同尺度價格周期。不過，生豬周期并不是一成不變的，飼養技術、品種改良以及規模化養殖興起都對周期縮短具有實質性影響①。相比較生豬養殖而言，由于雞的生長周期相對較短，雞肉價格、蛋的價格周期相對較短。另外，相對于糧食生產周期，由于南方蔬菜生產氣候條件相對較好，而且近些年設施農業快速發展，蔬菜生產周期縮短。由此可見，雞肉、蛋、蔬菜即使價格處于高位，但是價格在高位運行不會持續太久，終究會在未來不久隨著供給擴大進入周期下行階段。

近些年物質投入和勞動力成本節節攀升，據全國農產品成本收益調查統計，每畝稻谷生產成本從2000年的173.15元增加到2011年的737.30元，其中物質費用從2000年的146元增加到2011年的409.34元，每畝小麥物質費用從96元增加到2011年的357.33元。除此之外，雇工費用和土地成本也都有顯著提高，伴隨著食品結構升級人們對肉蛋奶需求的增加，以及農產品加工業需求，都會給農產品價格長期上漲提供支撐。無疑，這些導致物價上漲的因素屬于長期結構變遷范疇，發展趨勢具有不可逆轉性，行政性干預自然無法起到實質性作用。如果僅側重于臨時價格干預，則容易造成一種錯誤預期，未來市場報復性上漲將嚴重損害政府公信力。更為重要的是，人為控制價格上漲還扭曲了價格信號，模糊了人們對于價格信號的預期與判斷，可能會延誤產業轉型與升級。

在現有理論中，宏觀經濟因素，比如貨幣沖擊、利率、匯率對于農產品價格形成造成較大波動。改革開放以來我國發生的幾次較為嚴重的通貨膨脹，每次都伴隨著糧食供需緊張、價格大幅上漲，往往是通貨膨脹率高時糧食價格增長率更高，通貨膨脹率低時糧食價格增長率更低。2004年以來我國已經初步建立最低收購價與競價交易為主要內容的價格調控體系，糧食價格相對其他農產品價格而言較為穩定，之后食品價格波動突出表現為豬肉和小宗作物價格波動。諸多研究發現，宏觀經濟變量 （貨幣、利率等）對于農產品價格的動態影響具有很強的解釋力，從圖1也能看出貨幣供給變動與食品價格之間的相關性。近年來農產品價格波動一直主要來自于宏觀經濟波動，自然無法從農產品價格這個環節控制。食品相對價格變化與貨幣增長率高度相對，即食品價格對貨幣沖擊的反應更猛烈，食品價格的波動主要是貨幣的表現，M3滯后7期較為準確預測居民消費者價格波動 （如圖1）。因此，當糧食價格處于高位運行時，政府不能簡單地打壓糧價。給定當前生產率的前提下，在大規模勞動力外出務工情況下，農產品價格比較高，保持現在的比價穩定，市場化激勵將吸引更多投資進入農業領域，政府借此提高農業綜合生產能力，針對農產品價格高企本身，不需要政府太多的宏觀調控。另外一個方面，要想穩定總體物價水平，還是要從貨幣和利率的角度入手。針對農產品價格與CPI的討論，一定要避免陷入“兔子趕狼”的陷阱②。

圖1 貨幣供給與食品價格變化趨勢

四、價格波動聯動性與政策干預邊界

由于土地資源的限制，農作物之間存在強烈的資源競爭和由復種而形成的品種間的補充關系，以及不同產品作為替代品或者互補品，使得不同農產品之間關系較為復雜，忽略品種間的聯系可能導致在價格規律認識上出現偏差。因此，在建立重要農產品價格穩定機制同時，要保持不同重要農產品價格之間的協調性，防止顧此失彼。從糧食市場來看，根據姜長云 （2006）總結改革開放以來我國歷次糧食供求失衡規律，相對于小麥、玉米和大豆，稻谷往往是引發我國糧食供求失衡的先導性和敏感性品種③。糧食主銷區，特別是東南沿海地區，往往是引發我國糧食供求失衡的先導性和敏感性地區，即使糧食總產量在增長，只要稻谷供應偏緊，稻谷供求失衡就容易波及其他品種，從而引發糧食供求的嚴重失衡。正因為產品市場之間存在緊密價格聯系，這也導致了期貨市場上套利行為廣泛存在，比如大豆與玉米之間、飼料類之間 （豆粕、玉米）、植物油類 （豆油、菜油及棕櫚油）等，這樣某種產品供求失衡，必然導致相關產品的價格波動。除此之外，農產品市場與其他市場之間聯系更加緊密，比如，農產品與加工品市場之間緊密聯系，當玉米和小麥比價相對較大時，使用小麥替代玉米作為飼料的補充變得可能，然而當糖價和玉米價格相對較高時，玉米深加工業，尤其是淀粉糖類的加工業快速發展，玉米和食糖存在緊密聯系。這樣，在某種條件下，小麥、玉米和糖市場之間變得異常緊密。再比如，糖、玉米、木薯、菜籽和棕櫚油等農產品正成為燃料市場的一個全新的重要需求源。根據Schmidhuber（2006）估算，當原油價格在每桶58美元左右時，美國玉米向乙醇轉化具有競爭力，換句話說，在之前生產成本、運輸成本等聯系之上，石油價格與部分農產品之間還多了一個生物能源鏈接，這意味著石油價格波動，乃至宏觀經濟波動都可能給農產品帶來巨大波動④。

除了科學認識農產品價格波動來源，還需要從不同環節來識別產業鏈各個環節的價格風險，為價格監測與產業風險先行指標提供研究基礎。在上下游產業鏈條上，價格傳遞往往容易出現放大效應，尤其是重大動植物疫病頻繁發生，容易從供給上推動農產品價格波動走向幅度放大、頻率增加的狀態。農產品及食品零售價格的上漲幅度遠遠高于農民所實際感受到的農產品收購價格上漲幅度，也就是說出現了所謂的“農產品價格放大效應”⑤。不論是以禽流感和瘋牛病為代表的食品安全事件，還是以高致病性藍耳病、豬鏈球菌病等為代表的重大疫病頻繁發生，都會推動農產品價格波動走向幅度放大、頻率增加的狀態。

五、結論性評述

首先，科學厘清中央政府、地方政府與市場邊界。本文將農產品價格調控分為三類：完全不需要調控、需要完全調控和在某種條件下才需要調控，初步把糧食和豬肉界定為需要完全調控，蔬菜可以在特定條件下需要給出干預，政府沒有必要對其他產品給予政策干預。盡管當前已經初步形成了以2004年開始的糧食最低收購價、2008年以來的重要農產品臨時收儲和2009年出臺的生豬市場調控預案三個標志性政策為代表的價格干預體系，2014年的中央1號文件進一步提出完善糧食等重要農產品價格形成機制，考慮到目前市場經濟日趨成熟，本研究認為，除非類似糧食、生豬等商品大幅度波動或異常波動，中央政府沒有必要對農產品給予價格干預，否則極可能扭曲市場信號，更為重要的是引起不必要的波動。

其次，提高政府的市場容忍度，允許國內農產品價格適當漲跌。市場經濟條件下大宗商品價格波動純屬正常，適當提高政府對于價格波動區間的容忍度，避免簡單行政性干預。同時，需要識別異常波動的原因，給予針對性市場管制。當前國內食品價格上漲更多體現為勞動力成本和土地成本上升，一方面需要充分清醒地看到勞動力市場的完善和農村土地市場的發育，認識到這一趨勢的合理性和積極意義，接下來需要進一步促進要素市場的發育與完善，讓勞動者充分分享經濟增長成果；另一方面，我們需要清醒地認識到價格干預政策無法改變這種趨勢，只有通過長期政策，類似加大教育和培訓的投入，提高勞動者技能和素質，提供更多向農業部門的傾斜性政策，對于這種趨勢性變化才可能有顯著性效果。當然，如果價格上漲的確威脅到低收入群體生活保障，給低收入群體提供適當補貼最為關鍵，這個時候需要厘清社會政策和產業政策的支持范圍，讓社會政策解決低收入群體的福利保障，而不是期望產業政策去代替社會政策。

第三，科學對待“游資”。因為投機者承擔了市場上其他交易主體轉移的價格風險，投機交易促進市場流動性，并且投機者力圖通過對未來價格的正確判斷和預測來賺取差價利潤，增強市場的價格決定與價格發現功能，適度的投機能夠減緩價格波動，因此，投機交易是市場交易的重要組成部分。針對游資，投機性短期資金，政府不應該直接給予簡單打擊，應該有更加科學的態度來管理游資。一方面，市場應當歡迎投機交易，但不歡迎過度投機行為，這就需要完善市場交易規則，讓過度投機無法進入市場交易；另一方面，現有投機行為往往發生在部分小宗產品，而這些恰恰是價值洼地，缺少市場和政府的大規模投資開發，因此，政府應當避免粗暴、野蠻打擊游資，最為有效的措施是通過適當的政策優惠盡可能把游資留下來參與農產品行銷的基礎設施、分級、包裝、物流等建設，把游資徹底留在實體經濟中間，從而大力發展農產品流通各項事業。

第四，前瞻性價格管理。當前，農產品市場宏觀調控需要的不是簡單的管理方式的改變，而是政策性變革，最為重要的基礎性工作便是政策決策平臺的搭建和整合。首先，建立統一信息平臺。信息是市場的生命線，也是政府干預決策支持所在，我們需要學習美國農業部的做法，創建信息平臺并匯總統一發布，及時公布各省市 （包括主產區和主銷區）大宗商品的生產供給、消費需求、貿易流通等信息，向各經營主體及時提供準確可靠的信息。其次，既要科學保護相關統計資料，也要實現部門間信息共享，切實有效地避免“數出多門”現象。農業相關信息需要在各個管理部門間共享，為政府的科學管理提供決策參考。比如，加強糧食儲備量等信息在農業部、國家發展和改革委員會和商務部等部門之間的共享力度，從而實現糧食種植面積、糧食進出口管理的前瞻性、科學決策的準確性，為國有企業進出口提供豐富的決策指導。

注釋：

① 張世明：《臺灣地區豬價及其主要肉品價格變化分析——自行回歸條件異質變異數模型之應用》，《農業經濟》1999年第65期。

② 一個觀察者看到了一個景象：一匹狼倉皇逃跑，后面一只兔子緊追不舍。針對這個現象，觀察者判斷是狼怕兔子，實際上是另一個景象：兔子后面還有一只老虎。在農產品價格上漲與通貨膨脹關系討論中，老虎其實就是貨幣。

③ 姜長云：《改革開放以來我國歷次糧食供求失衡的回顧與啟示》，《中國農村觀察》2006年第2期。

④ J.Schmidhuber，Impact of an Increased Biomass use on Agricultural Markets，Prices and Food Security:a longer-term Perspective，Paper Presented at a Conference Organized by Notre Europe，Paris，2006.

⑤ 辛賢、譚向勇：《農產品價格的放大效應研究》，《中國農村觀察》2000年第1期。