國有自然資源類型化的立法缺陷及思考

摘 要：隨著我國經濟的不斷發展和法律制度的不斷完善，在物權法中并不能使國有自然資源全部成為國家物權的客體，物權法中未曾對自然資源類型化提出明確的分類，這就不符合物權法中對物權法定原則的要求，因此，應根據其不同用途和性質進行劃分，可供民眾自由利用的“國有公物”和具有國家專屬經營性質的“國有私物”，前者服務于公共用途，限制政府對其的干擾。對后者，應對國有私物加以明確，國家具有排他性權利，進行處分和收益。這樣劃分對維護社會公平，保護公民自由和權益等方面，具有重大意義。

關鍵詞：自然資源；國家所有權；類型化；國有私物；國有公物

本項目得到西南民族大學研究生創新型科研項目（碩士生一般項目CX2014SP20）資助

2012年春節，彭州市通濟鎮麻柳村17組吳高亮家附近，發現埋藏于地下的一批烏木，經鑒定樹種為秋楓，估計市場價值上千萬。吳高亮自稱發現者，并雇來挖掘機挖掘。當地政府知情后以“國有財產”的名義收走，僅給予7萬元獎勵，引發一片“與民爭利”的抱怨。黑龍江省2012年6月14日頒布《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》，其中規定企業探測開發風能及太陽能資源必須經過氣象部門批準，而且探測出來的資源屬國家所有。這是我國首個規范氣候資源利用的地方法規。法規頒布后引發一片民眾對以后曬太陽，喝西北風都要向政府申請許可和繳費的恐慌。上述引起民間及法律界熱議的話題，雖然看似不相關，但是卻和國家自然資源有著密不可分的關系。到底如何確定自然資源以及充分利用自然資源，本文試析之。

1 自然資源國家所有權立法缺陷

我國憲法第九條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源。那么如何理解上述的國家所有，即全民所有呢？

自然資源，是“客觀存在于自然界中一切能夠為人類所利用，作為生產資料和生活資料來源的自然界生成因素的統稱”。[1]其特征不勝枚舉，但是對于理解自然資源國家所有權而言關鍵在于兩點。第一，自然資源權利主體的爭議性。首先自然資源處于原始狀態，其價值和珍貴程度有待考量，比如說山嶺中的石頭，河中的一桶水。那么是否這些常用的、常見的資源是否都屬于國家所有呢？如果屬于國家所有那么我們從中取走了這些是否侵犯了我國憲法，成為國有資源的掠奪者？其次，如果說國家所有及全民所有，中國人民行使國家權力由人民代表大會投票決定，那么我們決定自然資源問題時是否都要通過人大亦或是人大常委會呢？那政府部門有沒有權利決定自然資源權屬問題？第二，自然資源的高度公益性。作為人類生產和生活資料的終極來源，自然資源既是重要的經濟要素，又是基本的社會保障條件，在現代工業社會，其意義尤為突出。[2]因此自然資源的實際利用效率，以及其收入的公平分配，直接成為了關乎國家發展和人民福祉的重大公共事務。基于以上兩點決定了國家干預自然資源制度的正當性和必要性。

在當今社會關于自然資源管理這一方面，帶有極強的“行政色彩”。而行政機關所做出的決定是否可以在法律上等同于全民之決定？因此，出于對自然資源重要性之考量，國家必須掌握自然資源利用之主導權，并從全體人民的高度利益出發，制定有關資源之合理分配、合理利用、合理共享之同意規定，才能真正激勵全民對自然資源的重視，并自覺遵守國家對自然資源之相關規定，以實現自然資源利用效率的最大化。

2 自然資源類型化之區分“國有公物”與“國有私物”

自然資源類型多種多樣，是人民生活不可或缺的資源，難道每一種自然資源都要由國家來獨占使用？答案當然是否定的。但它又不同于傳統民法上一般的“物”，要實現對自然資源的法律調整，勢必要從資源特性以及社會效益角度進行類型化考量。自然資源作為國家所有權的客體，具有財產屬性和資源屬性。國家在開發利用自然和改造自然的過程中，大多數自然資源可以在市場經濟條件下進行有償配置和轉讓，成為一種特殊的物質產品，具有一般商品的使用價值和價值。但是，并非所有的自然資源都可以通過市場機制進行資源配置，自然資源的整體性和公益性特征，使得有些自然資源不宜作為商品進行交易，由此發生的財產關系也不宜接受私法性規范的調整。對此提出了國家專屬經營的“國有私物”和可供民眾自由利用的“國有公物”這一區分。[3]我對此持相同觀點。

我國有學者將自然資源物權分為“非對物采掘”和“對物采掘”兩個基本類型。前者是以特定的自然資源為媒介完成一定的社會經濟活動，其原有賦存狀態不變或基本不變，如土地、海域。后者是一種消耗性的開發利用方式，將處于自然賦存狀態下的自然資源轉化為資源產品，如石油、煤炭、天然氣、森林、水資源、野生動植物。[4]還有的學者提出“旨在保障生存的自然性資源權”和“旨在激勵發展的人為性資源權”。[5]自然資源原本處于自然原始狀態，而起應該分配給何種主體、如何進行利用、其產生的收益又如何分配，應該根據該種自然資源的性質、特征具體考量，理應達到經濟、社會、環境利益的最大化。對于那些公益性極強的，尤其是和國家戰略及安全密切相關的戰略資源，比如說：無線電頻譜、稀土、石油、以及瀕危野生動物等，應該有國家制定的專門機構來統一實行公共管理之權能，對這些自然資源進行支配，占有和保護。應屬于國家專有而特殊保護的“國有私物”。而對于那些與國家戰略關系不大而市場需求較高的自然資源，比如陽光、河流、沙灘、山嶺等。對這些自然資源民眾只要不毀壞、不妨礙他人使用，只是為了滿足自身的生活或生產活動對其加以占有和使用，就不應因自然資源是國家所有的而喪失這些權利。這些資源應該有民眾合理自由利用，屬于“國有公物”。雖然屬于“國有公物”也不簡單的意味著國家將會失去其憲法中所表明的權利，其權利主要集中體現在干預之中，而此種干預應是應然而不是必然。國家在處置自然資源時應首先考慮資源利用效率最大化。因此，自然資源國家所有權意味著國家始終存在保護和干預的權利和自由。

綜上，筆者認為將國有自然資源具體分類：其中具有國家專屬經營性質的劃分為“國有私物”，其他可供民眾自由利用的劃分為“國有公物”。劃分之后將對自然資源權屬問題的解決，以及對如何充分利用自然資源將起到積極的促進作用。

3 結語

從2012年的烏木一案以及黑龍江出臺《黑龍江省氣候資源探測與保護條例》中，我們可以輕松看出民眾對自然資源這一概念的陌生，以及對國家所有權的排斥。因為在人民的普遍觀念中“國家所有”就等于“民眾沒有”。這并不是個例，而在民眾之中是一個普遍現象。當然造成這一現象的原因絕不是簡單的因為民眾對法律的陌生，而是因為國家所有與政府所有、公法與私法、公共財產與普通財產這一系列概念的混同。導致民眾無從辨別什么才是其所享有的權力。要為徹底解決這一現象國家勢必要從根本出發，明確自然資源權屬問題，并明確自然資源所屬類型，將公與私劃分明確，做到“公歸公、私歸私”。因此，國有自然資源類型化，才是徹底解決資源權屬問題的根本途徑。

參考文獻

[1]江偉鈺、陳方林主編：《資源環境法詞典》，中國法制出版社2005年版，第637頁

[2]鞏固，《自然資源國家所有權公權說》，法學研究，2013年第四期

[3]馬俊駒，《國家所有權的基本理論和立法結構探討》，中國法學，2011年第4期

[4]張璐，《中國自然資源物權的類型化研究》，私法研究，第7卷，法律出版社2009年9月版

[5]金海統，《論資源權的法律構造》，廈門大學學報，2009年第6期

作者簡介

耿實（1989-），男（滿族），河北承德人，西南民族大學法學院，2013年于西南民族大學研修，民法研究方向。